Zpráva o výsledcích finančních kontrol ve veřejné správě za rok 2008

Zpráva o výsledcích finančních kontrol ve veřejné správě za rok 2008 předložená, podle ustanovení § 22 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zahrnuje hodnocení jednotlivých součástí systémů finanční kontroly. Zpráva zobecňuje poznatky z ročních zpráv, které předložili Ministerstvu financí správci kapitol státního rozpočtu, kraje, hlavní město Praha a regionální rady regionů soudržnosti.

Předložená zpráva potvrzuje, že v roce 2008 nedošlo k podstatnějším pozitivním změnám v základních trendech finanční kontroly zaznamenaných v předchozích letech. Zjištěny byly nedostatky v nastavení, fungování a u některých organizací i v účinnosti služby interního auditu. Slabým článkem systému finanční kontroly zůstává finanční řízení a kontrola v působnosti řídících a výkonných struktur zejména v organizacích zřízených orgány státní správy, kraji, hlavním městem Praha a v obcích a u jimi zřízených příspěvkových organizacích. Ve svém důsledku tak nedoznala podstatnějších změn ani úroveň vnitřního kontrolního systému při vytváření podmínek pro hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy.

Poznatky z vnitřního kontrolního systému a z provedených veřejnosprávních kontrol neukazují na zlepšení celkové situace v hospodaření s veřejnými prostředky s tím, že nadále přetrvávají dlouhodobé nedostatky při provádění finančních a majetkových operací. Zjištěné nedostatky se v roce 2008 týkaly zejména:

• porušování ustanovení zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a vyhlášky Ministerstva financí č. 560/2006 Sb., o účasti rozpočtů na financování programů reprodukce majetku,
• obcházení zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, resp. zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách,
• nedodržování zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví a navazujících vyhlášek,
• porušení právních předpisů, které vedlo nebo by mohlo vést ke snížení nebo ztrátě veřejných rozpočtů při čerpání prostředků Evropské unie u programu Phare, strukturálních fondů a Fondu soudržnosti pro programové období let 2004 – 2006 a Evropskému úřadu pro boj proti podvodům byly nahlášeny nesrovnalosti v rozsahu více než 103 mil. EUR,
• nárůstu podezření na spáchání trestného činu při provádění finančních a majetkových operací a zneužívání dávek státní sociální podpory.

Na základě doporučení k odstranění zjištění z vykonaných auditů a navržených opatření k nápravě z provedených veřejnosprávních kontrol byla auditovanými subjekty a kontrolovanými osobami přijata odpovídající opatření k nápravě.

V té souvislosti  a s přihlédnutím ke skutečnosti, že vláda České republiky usnesením č. 1275/2008 uložila zpracování nového zákona, který nahradí stávající zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, se nenavrhují žádné úkoly k posílení úrovně a účinnosti systému finanční kontroly.

I. Úvod

Zpráva o výsledcích finančních kontrol ve veřejné správě za rok 2008 (dále jen „Zpráva“) se předkládá podle ustanovení § 22 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů, které ukládá Ministerstvu financí předkládat každoročně zprávu vládě České republiky.

 Zpráva je koncipována tak, aby souhrnně charakterizovala základní relevantní poznatky z výsledků finančních kontrol  a ujištění o fungování a přiměřenosti vnitřního kontrolního systému. Zahrnuje hodnocení jednotlivých součástí finanční kontroly tvořených vnitřním kontrolním systémem (interní audit a řídící kontrola), systémem veřejnosprávní kontroly a finanční kontrolou podle mezinárodních smluv. Vyhodnocuje fungování kontrolních mechanizmů a výsledků veřejnosprávních kontrol a auditů u strukturálních fondů a Fondu soudržnosti, předstrukturálních fondů a ostatních fondů. Součástí Zprávy je i zhodnocení výsledků centrální harmonizace systému finanční kontroly a přehled kontrolních zjištění z finančních kontrol předaných příslušným orgánům k dalšímu řízení.

Zpráva se nezabývá hodnocením výsledků veřejnosprávních kontrol a auditů hospodaření s  finančními prostředky operačních programů spolufinancovaných v programovém období let  2007 až  2013 z evropských fondů, a to vzhledem k odlišnostem   obsahu, k formě a termínům pro zpravodajství stanoveným v přímo použitelných předpisech a nařízeních Evropských společenství na nové programové období.

Předložená Zpráva završuje ucelený systém zpravodajství o výsledcích finančních kontrol ve veřejné správě podle vyhlášky č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. V rámci systému zpravodajství o výsledcích finančních kontrol provedlo zhodnocení a zpracovalo své roční zprávy 11 309 organizací veřejné správy, z toho 690 organizací státní správy, 10 612 organizací v územní samosprávě a 7 regionálních rad regionů soudržnosti.

Zpráva je zpracována tak, že zobecňuje poznatky správců kapitol státního rozpočtu, krajů a hlavního města Prahy a regionálních rad regionů soudržnosti uvedené v jejich ročních zprávách, které hodnotí výsledky finančních kontrol jak v ústředních orgánech státní správy, krajských úřadech a Magistrátu hlavního města Prahy, tak i v jimi zřízených organizacích. Roční zprávy krajů a hlavního města Prahy zahrnují též poznatky ze zpráv o výsledcích finančních kontrol předložených městskými částmi, městysi,  obcemi a jimi zřízenými organizacemi.

Ve Zprávě byly využity i zkušenosti Ministerstva financí z výkonu centrální harmonizace a koordinace finanční kontroly ve veřejné správě a z provedených veřejnosprávních kontrol a auditů v orgánech a organizacích veřejné správy.

II. Hodnocení výsledků interního auditu ve veřejné správě

Činnost interního auditu ve veřejné správě se v roce 2008 zaměřila na nezávislé a objektivní přezkoumání a vyhodnocení operací, na ujištění o přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému, dodržování právních a vnitřních předpisů, poskytování spolehlivých finančních a provozních informací a na řízení rizik v organizacích veřejné správy. Prověřovány byly systémy hospodaření s majetkem, jeho pořizováním, oceňováním, inventarizací a nakládáním, systémy zadávání veřejných zakázek, řízení kvality, zobrazování údajů v účetnictví a systémy oběhu účetních dokladů, ochrana osobních údajů, aktualizace a dodržování vnitřních předpisů a hospodárné, efektivní a účelné využívání finančních prostředků a ostatních zdrojů. Posuzována byla i aktualizace interních norem řízení v návaznosti na změnu právních předpisů a plnění doporučení k odstranění zjištěných nedostatků z vykonaných auditů v předchozích letech.

Důležitou součástí činností interního auditu bylo provádění konzultačních, poradenských a metodických aktivit. Interní audit se podílel na přípravě právních a vnitřních předpisů, poskytoval konzultace organizacím a obcím v oblasti finančního řízení, vnitřního kontrolního systému, hospodaření s majetkem státu i zpravodajství o výsledcích finančních kontrol.

Zaměření činnosti interního auditu bylo konkretizováno v plánech interního auditu na rok 2008, které byly zpracovány na základě střednědobých plánů auditů s přihlédnutím k cílům orgánů veřejné správy a k objektivnímu hodnocení a analýze rizik. Roční plány byly schváleny vedoucími orgánů veřejné správy.

Celkem bylo v roce 2008 ve veřejné správě provedeno 4 654 auditů (ve státní správě 2 330 auditů, v územní samosprávě 2308 auditů a v regionálních radách regionů soudržnosti 16 auditů). Meziročně došlo k poklesu provedených auditů o 6,1 %, a to jak ve státní správě (pokles o 3,4 %), tak i v územní samosprávě (pokles o 9,9 %). Rozhodující část z provedených auditů tvořily audity zařazené do ročních plánů. Podíl operativně zařazených auditů  se meziročně snížil a v roce 2008 dosáhl jen 12,7% podíl z celkového počtu provedených auditů ve veřejné správě, ve státní správě 12,7% podíl a v územní samosprávě 12,5% podíl. Příznivý vývoj tohoto ukazatele potvrzuje odpovědný přístup vedoucích útvarů interního auditu k přípravě ročního plánu a současně ukazuje na jejich nezávislost při provádění auditních činností.

Podle typů auditů z celkového počtu provedených auditů v roce 2008 ve veřejné správě tvořily finanční audity 32,9% podíl, audity systémů 28,2% podíl, audity výkonů 17,7% podíl a jinak zařazené audity tvořily 21,2% podíl. Oproti předchozímu roku došlo k mírnému nárůstu jinak zařazených auditů, které zahrnují převážně kombinaci auditu finančního, systému a výkonu. Ve státní správě tvořily rozhodující podíl audity systémů (29,2 %), finanční audity (28,6 %), jinak zařazené audity (25,9 %) a audity výkonů s 16,3% podílem. V územní samosprávě představovaly finanční audity 37,0% podíl, audity systému 26,7% podíl, audity výkonů 19,1% podíl a jinak zařazené audity 17,2% podíl. Regionální rady regionů soudržnosti se s výjimkou 1 auditu zaměřily na provádění auditů systémů.

V průběhu auditu byla řada zjištěných nedostatků, převážně operativního charakteru, po vzájemné konzultaci dořešena. U zjištěných nedostatků systémového charakteru, nebo nedostatků, jejichž řešení si vyžádalo delší časové období nebo úpravu interních předpisů, byla navržena a předložena doporučení k jejich odstranění jako součást Zpráv o zjištěních z vykonaných auditů. Navržená doporučení k odstranění zjištěných nedostatků se týkala:

• zlepšení vnitřního kontrolního systému a zvýšení účinnosti a efektivnosti kontrolních činností a nastavení kontrolních mechanizmů finančního řízení zajišťované v působnosti řídících a výkonných struktur,
• zpřesnění vymezení kritérií pro posuzování hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti  při hospodaření s finančními prostředky,
• aktualizace vnitřních předpisů nebo jejich doplnění,
• zkvalitnění provozních a řídících činností,
• posílení transparentnosti při hodnocení veřejných zakázek,
• posílení bezpečnosti a výkonnosti informačních systémů,
• novelizace vnitřních směrnic pro vedení účetnictví.

Zprávy o zjištěních z vykonaných auditů včetně doporučení k odstranění zjištěných nedostatků  byly předloženy auditovaným subjektům. Doporučení byla auditovanými subjekty v převážné míře odsouhlasena a byla přijata opatření k nápravě. Pracovníci auditovaných útvarů nepřijali opatření k nápravě pouze v 58 případech, z toho ve státní správě v 32 případech a v územní samosprávě ve 26 případech. Na tyto skutečnosti byli upozorněni vedoucí orgánů veřejné správy.

Činnost interního auditu zajišťují samostatné útvary nebo zvlášť pověření zaměstnanci funkčně nezávislí, organizačně oddělení od řídících a výkonných struktur, kteří jsou za svoji činnost odpovědní vedoucím orgánů veřejné správy. V roce 2008 působilo ve veřejné správě celkem 561 útvarů interního auditu nebo zvlášť pověřených zaměstnanců. Meziročně se počet útvarů interního auditu (pověřených pracovníků) snížil o 14 jednotek při diferencovaném vývoji ve státní správě a územní samosprávě. Ve státní správě působilo 290 útvarů interního auditu nebo pověřených zaměstnanců při meziročním nárůstu o 7 jednotek, zatímco ve veřejné správě došlo k poklesu počtu útvarů interního auditu (pověřených pracovníků) o 23 jednotek a koncem roku 2008 vykonávalo činnost 264 těchto útvarů (pověřených pracovníků).

Ve státní správě byly útvary zřízeny u všech správců kapitol státního rozpočtu s výjimkou Ústavu pro studium totalitních režimů, u kterého se v roce 2008 nepodařilo řádný výkon interního auditu zajistit. Služba interního auditu byla zabezpečena zhruba u 38 % účetních jednotek státní správy. V územní samosprávě byly útvary interního auditu na všech krajských úřadech, na Magistrátu hlavního města Prahy a ve vybraných městských částech a obcích. Většina obcí však nahrazuje funkci útvaru interního auditu jinými opatřeními. V organizacích veřejné správy s malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik je funkce interního auditu nahrazena výkonem veřejnosprávních kontrol.

Pro zkvalitnění výkonu interního auditu byly v průběhu roku 2008 zpřesněny vnitřní předpisy o interním auditu, pracovní postupy a manuály. Vytvořena byla interní pravidla pro vedení auditorského spisu, pro prezentace závěrů z interního auditu a pro provádění hodnocení kvality. Řada útvarů interního auditu, v souladu s Mezinárodními standardy pro profesní praxi interního auditu (standard 1312), prošla v roce 2008 externím hodnocením kvality, např. na Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy, krajských úřadech Středočeského a Olomouckého kraje.

Zhodnocení organizačního uspořádání služby interního auditu ukazuje, že slabé stránky zaznamenané v předchozích letech zesílily a to zejména v těchto směrech:

• projevuje se dlouhodobější tendence k rušení útvarů interního auditu nebo zvlášť pověřených zaměstnanců u obcí a příspěvkových organizací územních samosprávných celků,
• proces zakládání útvarů interního auditu nebo zvlášť pověřených zaměstnanců postupuje pomalu v organizacích státní správy, u kterých je zřizovatel (např. Ministerstvo spravedlnosti) přesvědčen o jejich potřebě, což je zdůvodňováno  omezenými možnostmi systemizace zaměstnanců i problémy v získávání kvalitních auditorů,
• pokračovala tendence k začleňování interního auditu do útvarů společně s výkonem veřejnosprávních a dalších kontrol, vyřizováním petic a stížností, což negativně ovlivnilo úroveň řízení interního auditu, jeho nezávislost, kapacitní možnosti i kvalitu prováděné auditní činnosti,
• v plném rozsahu není zajištěn výkon veřejnosprávních kontrol, které u organizací s malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik nahrazují výkon funkce interního auditu, např. v resortu Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy. Není tak zajištěno prověření účinnosti vnitřního kontrolního systému, jak stanoví zákon č. 320/2001 Sb.,
• rozšiřuje se zajišťování služeb interního auditu externím zaměstnancem na částečný pracovní úvazek nebo nákupem služeb externích auditorů, což se projevuje v  úrovni a kvalitě výkonu interního auditu, který je v některých případech zaměřený pouze na zpracování roční zprávy o výsledcích finančních kontrol.

Službu interního auditu zajišťovalo ve veřejné správě 880 auditorů, z toho ve státní správě působilo 488 auditorů, v územní samosprávě 380 auditorů a v regionálních radách regionů soudržnosti bylo 12 auditorů. Oproti předchozímu roku se počet auditorů ve státní správě zvýšil o 27 auditorů. Územní samosprávné celky plánovaly pro rok 2008 pokles počtu interních auditorů proti skutečnosti předchozího roku s tím, že plánované počty nebyly splněny a meziročně se snížil počet interních auditorů o 20 zaměstnanců. Přehled o počtu výkonných interních auditorů a o provedených interních auditech podle správců kapitol státního rozpočtu, krajů a hlavního města Prahy a regionálních rad regionů soudržnosti je uveden v přílohách č. 1a až 1c.

Zaměstnanci útvaru interního auditu si průběžně zvyšovali znalosti, odborné dovednosti a svoji profesní kvalifikaci. Zúčastňovali se kurzů, seminářů a konferencí pořádaných Českým institutem interních auditorů a dalšími vzdělávacími institucemi. Širšímu využívání vzdělávacích akcí však postupně začíná bránit zvyšování cen a konferenčních poplatků za absolvování vzdělávacích aktivit a konferencí.

V průběhu roku 2008 Ministerstvo financí v souladu s ustanovením § 7 zákona č. 320/2001 Sb.,o finanční kontrole uskutečnilo celkem 21 metodických a konzultačních jednání ve vybraných ústředních orgánech státní správy (kromě ministerstev).

Smyslem jednání bylo získat přehled o tom, jak jsou v útvarech interního auditu ústředních orgánů státní správy v praxi využívány doporučené metodické pokyny Ministerstva financí pro výkon interního auditu a zda jsou útvary interního auditu řízeny na základě dokumentů, odpovídajících nejlepší praxi v této oblasti.

Podstatnou částí těchto jednání bylo vyhodnocení dotazníku pro službu interního auditu. Z výsledků jednání mimo jiné vyplynulo:

• organizační začlenění útvaru interního auditu není v souladu se zákonem o finanční kontrole u cca 45 % vybraných ústředních orgánů státní správy,
• zásady řízení malých útvarů interních auditů, resp. zaměstnanců pověřených výkonem interního auditu, nejsou vypracovány u 80 % vybraných ústředních orgánů státní správy,
• systém řízení rizik není zaveden u 80 % sledovaných ústředních orgánů státní správy,
• postupy pro sledování a hodnocení účinnosti programu kvality nejsou zavedeny v 90 % útvarů interního auditu.

Dále jsou uvedena nejčastější doporučení, která vyplynula z těchto jednání:

• projednat nedostatečné nastavení vnitřního kontrolního systému a porušení ustanovení §§ 25, 28 až 30 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole,
• oddělit následnou řídící kontrolu od interního auditu a zajistit výkon auditu v souladu s mezinárodními standardy interního auditu,
• doplnit organizační předpisy jasnou formulací postavení interního auditora ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb.,o finanční kontrole,
• přehodnotit funkci interního auditu a zajistit výkon auditu v souladu s mezinárodními standardy interního auditu,
• realizovat zjišťování aktualizace rizik formou samostatného interního auditu,
• zařadit specializovaný interní audit zaměřený na informační technologie do střednědobého plánu interního auditu,
• přistoupit k zahájení přípravy zavedení sledování programu kvality.

III. Hodnocení výsledků finančního řízení a kontroly a účinnosti vnitřního kontrolního systému ve veřejné správě

V průběhu roku 2008 byly ve veřejné správě vytvářeny podmínky pro příznivé kontrolní prostředí, které se projevilo v posílení úlohy kontrolních mechanizmů finančního řízení v odpovědnosti řídících a výkonných struktur  ve všech fázích hospodaření s finančními prostředky a s majetkem, a to od přípravy finančních a majetkových operací, přes průběžné sledování uskutečňovaných operací až po následné prověření vybraných operací.

V té souvislosti došlo ke  zpřesnění a aktualizaci vnitřních předpisů tak, aby jednoznačněji vymezily odpovědnost příslušných řídících a výkonných struktur a vedoucích a ostatních zaměstnanců za zajišťování kontrolních mechanizmů finančního řízení. Upraveny a aktualizovány byly organizační řády, kontrolní řády, směrnice k vnitřnímu kontrolnímu systému, podpisové řády a vzory, směrnice pro oběh účetních dokladů a pro účetnictví a další navazující předpisy.
Ve vnitřních normách účetních jednotek byla zpřesněna odpovědnost řídících a výkonných struktur za provádění finančního řízení a kontroly v celém životním cyklu operací s vymezením jejich výlučné odpovědnosti za předběžnou řídící kontrolu plánovaných a připravovaných operací a průběžnou řídící kontrolu uskutečňovaných operací. 

Upravena byla odpovědnost vedoucích a ostatních zaměstnanců, kteří se podílejí na přípravě a přímém uskutečňování operací nebo na zachycování dopadu těchto operací v příslušných evidencích. Byli stanoveni odpovědní zaměstnanci  s povinnostmi příkazce operace, správce rozpočtu a hlavního účetního a v návaznosti upraveny podpisové řády a vzory. Vedoucí zaměstnanci, kteří byli pověřeni funkcemi příkazce operace, správce rozpočtu a hlavního účetního, byli seznámeni s povinnostmi souvisejícími s výkonem finanční kontroly. Vnitřní předpisy současně vylučují sloučení funkcí příkazce operací a správce rozpočtu nebo hlavního účetního.

Vymezené odpovědnosti vedoucích zaměstnanců řídících a výkonných struktur za provádění finančního řízení a kontroly a za výkon funkce příkazce operací, správce rozpočtu a hlavního účetního  byly promítnuty do jejich pracovních náplní, případně pověřovacích dopisů a upraveny byly i podpisové řády a vzory.

Postupně se ve veřejné správě rozšiřovalo využívání elektronických informačních systémů a dalších softwarových aplikací, které systémově podporují a zaznamenávají průběh finančního řízení a kontroly v oblasti nákupu zboží, objednávání dodávek materiálu a služeb, úhrady faktur, vedení agendy smluv a poplatků, správy majetku a vymáhání pohledávek. Ukazují se jako funkční a zamezují vzniku chyb a nedostatků.

Jako součást každoročního prověřování účinnosti vnitřního kontrolního systému bylo auditováno nastavení, fungování a účinnost finančního řízení a kontroly v odpovědnosti řídících a výkonných struktur. V orgánech státní správy a jimi zřízených organizacích  byly v průběhu roku 2008 zjišťovány nedostatky a pochybení, a to zejména:

• nebyly důsledně dodržovány systémy finančního řízení a kontroly v odpovědnosti řídících a výkonných struktur v oblasti správnosti účetních postupů, ochrany majetku, pronájmu volných prostor, postupů provádění inventarizací a vyřazování majetku, zásad pro tvorbu a čerpání prostředků fondu kulturních a sociálních potřeb,
• podceňovány byly systémy evidence hotovostních prostředků, což v ojedinělých případech vedlo k jejich zpronevěře nebo zcizení (soudní vykonavatelé, pokladní),
• nebyly nastaveny postupy pro včasné podávání informací příslušným úrovním řízení o výskytu závažných nedostatků a o přijímaných a plněných opatřeních k jejich nápravě,
• nebyly dodržovány schvalovací postupy pro příkazce operací, správce rozpočtu a hlavního účetního, například došlo k uskutečnění výdajů před jejich schválením správci rozpočtu, zjišťovány byly i případy sloučení funkcí příkazce operace a správce rozpočtu,
• docházelo k případům nesystematické práce s riziky a při jejich aktualizaci na nové podmínky.

Podle hodnocení správců kapitol státního rozpočtu jednou z příčin tohoto stavu je podceňování kontrolní činnosti jako součásti finančního řízení nebo její formální provádění vedoucími zaměstnanci, v některých případech, jak je uvedeno v roční zprávě Ministerstva vnitra, i nízká odborná úroveň zaměstnanců v postavení manažerů projektů.

Krajské úřady a Magistrát hlavního města Prahy hodnotí finanční řízení a kontrolu v odpovědnosti řídících a výkonných struktur jako přiměřenou a funkční. V praxi se osvědčilo vymezení odpovědnosti řídících a výkonných struktur za provádění předběžné a  průběžné řídící kontroly. V průběhu roku byly aktualizovány vnitřní předpisy, které řeší problematiku finančního řízení a kontroly výkonných a řídících struktur v návaznosti na provedené organizační změny, personální obměnu vedoucích zaměstnanců a vydané, resp. novelizované právní předpisy.

Z ročních zpráv předložených krajskými úřady a Magistrátem hlavního města Prahy vyplývá, že nastavení a fungování finančního řízení a kontroly v odpovědnosti řídících a výkonných struktur městských částí, městysů, obcí a jimi zřízených příspěvkových organizací je diferencované. V některých městských částech, městysech, obcích a jimi zřízených příspěvkových organizacích není úroveň finančního řízení a kontroly dostatečná a byly zjištěny případy, kdy systém finančního řízení a kontroly podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole nebyl ještě nastaven. U malých obcí, zejména s neuvolněným starostou, je složitá situace se zajištěním finančního řízení a kontroly s tím, že do jejího provádění jsou zapojovány též finanční výbory a kontrolní výbory.

Regionální rady regionů soudržnosti v roce 2008 vydaly potřebné vnitřní normy a zajišťovaly fungování systému finančního řízení a kontroly. 

V souladu s ustanovením § 30 odst. 7 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole byla u správců kapitol státního rozpočtu, krajů a hlavního města Prahy a regionálních rad regionů soudržnosti prověřena účinnost vnitřního kontrolního systému. V organizačních složkách státu a příspěvkových organizacích veřejné správy, u kterých byla nahrazena funkce útvaru interního auditu veřejnosprávní kontrolou, lze za slabou stránku označit skutečnost, že:

• veřejnosprávní kontroly nebyly, v rozporu se zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, provedeny ve všech organizacích; vedoucí těchto organizací tak nezískali ujištění o fungování vnitřního kontrolního systému,
• v rozporu se zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole nebyla tak ani prověřena potřeba zavedení útvaru interního auditu v těchto organizacích.

Z předložených ročních zpráv o výsledcích finančních kontrol vyplývá, že většina správců kapitol státního rozpočtu hodnotí úroveň vnitřního kontrolního systému tak, že zjišťované nedostatky nenesly prvky kritického selhání kontrolních mechanizmů a vnitřní kontrolní systémy jsou přiměřené a funkční.

Vnitřní kontrolní systém Ministerstva obrany, podle resortního hodnocení, není ještě trvale a dostatečně účinný, je však v resortu nastaven a interními resortními předpisy upraven, ale z hlediska jeho efektivnosti vykazuje systém určitou propustnost nedostatků. Kvalita a účinnost vnitřního kontrolního systému budou i nadále zvyšovány přijímáním opatření k doporučením útvaru interního auditu a aktivní spoluprací interního auditu s vrcholovými řídícími složkami Ministerstva obrany

Ministerstvo kultury v roční zprávě o výsledcích finančních kontrol konstatuje, že nedostatky z oblasti porušování zákona o účetnictví, zákona o rozpočtových pravidlech, zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole se vyskytují opakovaně a svědčí o selhání nebo nesprávném nastavení vnitřního kontrolního systému a představují riziko jeho nedostatečné účinnosti a v důsledku tak i riziko nehospodárného vynakládání prostředků státního rozpočtu.
Úřad průmyslového vlastnictví poukazuje, že nedostatky zjištěné interním auditem svědčí o nižší účinnosti nastaveného vnitřního kontrolního systému úřadu. Ministerstvo životního prostředí zjistilo u některých organizací nedostatky, které významným způsobem ovlivňovaly účinnost a přiměřenost vnitřního kontrolního systému, ale i riziko možného porušení ustanovení § 25 odst. 4 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole.

Podle předložených ročních zpráv o výsledcích finančních kontrol je vnitřní kontrolní systém hodnocen krajskými úřady a Magistrátem hlavního města Prahy jako přiměřený a dostatečně účinný pro zajištění hospodárného, efektivního a účelného výkonu veřejné správy. Úroveň vnitřního kontrolního systému v městských částech, městysech, obcích a v příspěvkových organizacích v působnosti územních samosprávných celků je diferencovaná a v některých není nastavení a fungování tohoto systému dostatečně funkční nebo účinné.

IV. Hodnocení výsledků veřejnosprávních kontrol hospodaření s veřejnými prostředky

Hlavním cílem prováděných veřejnosprávních kontrol v roce 2008 byla finanční kontrola skutečností rozhodných pro hospodaření s veřejnými prostředky při vynakládání veřejných výdajů včetně veřejné finanční podpory a prověření přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému v organizacích veřejné správy.

Správci kapitol státního rozpočtu, krajské úřady, Magistrát hlavního města Prahy, městské části a obce zajišťovali veřejnosprávní kontrolu u jimi zřízených organizací a u žadatelů a příjemců veřejné finanční podpory. Prováděny byly předběžné, průběžné a následné veřejnosprávní kontroly a využívány byly administrativní dokladové kontroly a veřejnosprávní kontroly organizované na místě.

Výkon veřejnosprávních kontrol byl zajišťován podle schválených plánů na rok 2008, které byly připraveny s využitím analýz rizika a předchozích zjištění, zahrnovaly požadavky vedení ústředních orgánů státní správy a územní samosprávy, podněty z vnějšího prostředí i poznatky z kontrol provedených vnějšími kontrolními orgány včetně Nejvyššího kontrolního úřadu. Schválené roční plány zohledňovaly kapacitní možnosti kontrolních orgánů a byly sestaveny na podkladě výběru vzorků organizací a operací. V plánech kontrolní činnosti bylo zajištěno, že mezi kontrolované osoby byly zahrnuty i organizace, u kterých byla podle ustanovení § 29 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, služba interního auditu nahrazena výkonem veřejnosprávní kontroly. Součástí plánů byly i následné kontroly zaměřené na plnění přijatých opatření z předchozích veřejnosprávních kontrol.

 Předmětem veřejnosprávních kontrol bylo ověření dodržování právních předpisů při hospodaření s veřejnými prostředky, úrovně ochrany veřejných prostředků proti rizikům a nesrovnalostem, poskytování včasných a spolehlivých informací o nakládání s veřejnými prostředky a zajištění hospodárného, efektivního a účelného výkonu činností kontrolovaných osob. Prověřována byla správnost použití a hospodaření s finančními prostředky státního rozpočtu a územních rozpočtů v návaznosti na příslušné právní předpisy. Prověřovaly se věcné, časové a finanční podmínky pro poskytování a čerpání účelově určených finančních prostředků státního rozpočtu a územních rozpočtů, dodržování zásad a postupů účtování, provádění inventarizací majetku a závazků, plnění povinností při nakládání s majetkem státu a územních samosprávných celků a dodržování zásad stanovených pro zadávání veřejných zakázek. Kontroly se zaměřily i na plnění podmínek pro čerpání investičních pobídek.

Součástí veřejnosprávních kontrol bylo také ověření nastavení, funkčnost a účinnost systému finanční kontroly ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. Kontroly se orientovaly i na hospodaření vybraných nadací s příspěvky poskytovanými z Nadačního investičního fondu z výnosů prodeje majetku v privatizaci. Kontrolováno bylo i užití prostředků poskytnutých ze státních fondů, například Státního fondu dopravní infrastruktury.

Veřejnosprávní kontrolou bylo zkontrolováno na vybraných vzorcích operací u kontrolovaných organizací  ve veřejné správě celkem 87,3 mld. Kč veřejných příjmů a 115,3 mld. Kč veřejných výdajů. Oproti předchozímu roku se zvýšil objem zkontrolovaných veřejných příjmů o 10,3 mld. Kč a objem zkontrolovaných veřejných výdajů meziročně poklesl o 24,5 mld. Kč. Při provádění veřejnosprávních kontrol nebylo, s výjimkou 1 případu, nutné přistoupit  k uložení pořádkových pokut za maření jejich výkonu  podle ustanovení § 19 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů a nebyla uložena žádná pokuta za nepřijetí opatření k nápravě podle ustanovení § 20 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole.

Ve státní správě se proti předchozímu roku více zaměřily veřejnosprávní kontroly na oblast rozpočtových příjmů  a celkem bylo zkontrolováno 41,5 mld. Kč finančních operací u veřejných příjmů s meziročním nárůstem o 12,7 mld. Kč.  Při v zásadě stejném rozsahu kontrolních kapacit tento vývoj ovlivnil objem zkontrolovaných veřejných výdajů, který meziročně poklesl o 20,5 mld. Kč, a celkem byly zkontrolovány rozpočtové výdaje v rozsahu 66,2 mld. Kč. K meziročnímu poklesu veřejnosprávních kontrol veřejných výdajů došlo i z důvodu struktury kontrolovaných osob, kdy se zvýšil počet zařazených účetních jednotek s menším objemem plánovaných výdajů.

V územních samosprávných celcích objem zkontrolovaných finančních operací meziročně mírně poklesl a v roce 2008 prošlo veřejnosprávní kontrolou 46,3 mld. Kč veřejných příjmů a 49,1 mld. Kč veřejných výdajů včetně veřejné finanční podpory.

Provedené veřejnosprávní kontroly odhalily, že mezi nejvýznamnější zjištěné nedostatky patřily i v roce 2008 případy porušování rozpočtové kázně. Kontrolní orgány státní správy předaly místně příslušným správcům daně 524 případy podezření na porušení rozpočtové kázně v celkové částce 876 mil. Kč, z toho:

• nejvyšší rozsah porušení rozpočtové kázně představovalo 139 zjištění neoprávněného použití peněžních prostředků státního rozpočtu a jiných peněžních prostředků státu v objemu 482 mil. Kč,
• dále mezi příčiny porušení rozpočtové kázně patřilo neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu jejich příjemcem v 347 případech s celkovou částkou 383 mil. Kč.

V působnosti územních samosprávných celků při zjištění o neúplnosti nebo nepravdivosti údajů, na základě kterých bylo vydáno rozhodnutí o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, v roce 2008 kontrolní orgány ukončily řízení o odnětí dotace nebo návratné finanční výpomoci v celkové částce 30,4 mil. Kč. 

Podrobnější charakteristika zjištěných případů porušení rozpočtové kázně je uvedena v části V. této Zprávy.

Dále mezi nejvýznamnější případy opakujících se zjišťovaných nedostatků lze i za rok 2008 uvést nedůsledné plnění ustanovení především následujících právních předpisů:

• zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a navazující vyhlášky o účasti rozpočtů na financování programů reprodukce majetku
  Provedenou kontrolní činností bylo zjišťováno, že investiční záměry nemají patřičnou kvalitu, zpracovávaná dokumentace nemá požadovanou úroveň, především v řadě případů neobsahuje předepsané náležitosti, správci programů neplní důrazně své povinnosti, hlavně nedostatečně posuzují stanovené podmínky pro financování akcí z rozpočtu. Kontroly poukázaly na rozdílnost v přístupu k formulování zásadních podmínek pro čerpání dotací z rozpočtu a k posuzování jejich plnění ze strany poskytovatelů. Ze strany příjemců nebyly pak v nezbytných případech operativně předkládány žádosti o změny podmínek pro čerpání prostředků, v případě jejich podání nebylo vždy rozhodováno ze strany poskytovatelů v dostatečném časovém období. Podle poznatků z realizovaných kontrol je možno konstatovat, že z  úrovně správců kapitol státního rozpočtu je v této oblasti prováděna minimální kontrolní činnost na místě, kontroly „od stolu“ řeší pouze formální náležitosti bez znalosti reálné situace. Přetrvávají nedostatky především v oblasti předběžné a průběžné kontroly.
• zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách (resp. zákona č. 137/2006 Sb.)
  Při kontrolní činnosti se ukazuje v praxi nejednotný přístup k výkladu jednotlivých ustanovení zákona o veřejných zakázkách, což může být někdy vysvětlováno jako snaha obcházení vybraných ustanovení zákona. Jsou zjišťovány případy, kdy by mohlo docházet k rozdílnému výkladu o stanovení finančních limitů u jednotlivých forem veřejných zakázek. V případě zjištění v této oblasti je ze strany kontrolních pracovníků podávána informace Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Role Ministerstva pro místní rozvoj jako autora zákona je ve vazbě na postavení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nejasná, dopadem může být nejenom rozdílnost výkladu jednotlivých ustanovení obou institucí, ale i ne vždy dostatečná metodická činnost v této oblasti.
• zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví a navazujících vyhlášek
  Veřejnosprávní kontroly opětovně poukázaly na to, že dlouhodobě přetrvávají případy porušení zásad správy a ochrany majetku týkající se evidence, účtování, odepisování a inventarizace majetku a závazků i pronajímání majetku. Provádění inventur je realizováno v poměrně krátkém časovém úseku, což má za následek, že se k inventurám přistupuje často formálně s cílem především dodržení stanovených termínů. Účetní záznamy neobsahují vždy předepsané náležitosti, nejsou včas vyhotovovány. Neustále se opakují nedostatky v nesprávném účtování a v nedodržování postupů pro účtování v návaznosti na stanovené zásady a postupy dané Českými účetními standardy, které měly za následek neúplnost nebo neprůkaznost účetnictví. Problémy byly i v čerpání a účtování fondu kulturních a sociálních potřeb. Ke zkreslování účetních zůstatků majetku docházelo v důsledku použití nesprávných účetních postupů a metod.
• zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole
  Veřejnosprávní kontroly prokázaly, že ve většině případů je oficiálně nastaven systém finanční kontroly. Částečné problémy jsou však v jeho operativní funkčnosti. Největší nedostatky přetrvávají v oblasti předběžné a průběžné kontroly a v působení řídících pracovníků v procesu kontroly hospodaření s finančními prostředky. Ke kvalitnějšímu fungování nastaveného systému finanční kontroly v řadě případů nepřispívá častá změna na pozicích vedoucích zaměstnanců odpovídajících za hospodaření s rozpočtovými prostředky. Provedené následné veřejnosprávní kontroly zjišťovaly, že opatření přijatá k odstranění nedostatků z předchozích kontrol nebyla důsledně realizována.

Celkově lze zhodnotit výsledky prováděných veřejnosprávních kontrol v roce 2008  tak, že neukazují na zlepšení celkové situace v oblasti hospodaření s prostředky přidělenými ze státního rozpočtu, že dlouhodobě přetrvávají tytéž nedostatky v dodržování ustanovení právních předpisů, a to i v územních samosprávných celcích, především v městských částech, městysech a obcích. 

V. Přehled závažných zjištění z vykonaných finančních kontrol

Podle ustanovení § 22 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole představují závažná zjištění skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin a zjištění neoprávněného použití, zadržení, ztráty nebo poškození veřejných prostředků v hodnotě přesahující 300 000 Kč. Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole současně ukládá kontrolním orgánům informovat o těchto zjištěních Ministerstvo financí a podezření na spáchání trestného činu oznámit státnímu zastupitelství nebo Policii České republiky.

Zjištění o neoprávněném použití, zadržení, ztrátě nebo poškození veřejných prostředků v roce 2008 se týkala zejména:

• neoprávněného použití veřejných prostředků
  Veřejné prostředky byly použity na jiný účel, např. neinvestiční prostředky na nákup hmotného a nehmotného majetku a naopak. Docházelo k uskutečnění výdajů před provedením rozpočtového opatření. Neoprávněně byly použity veřejné prostředky v důsledku porušení zákoníku práce, zákona o majetku státu a zákona o pozemních komunikacích.
• nesprávného hospodaření  a neoprávněného použití prostředků fondu kulturních a sociálních potřeb
  Prostředky fondu kulturních a sociálních potřeb byly neoprávněně použity na peněžní dary, výdaje fondu byly hrazeny z provozních prostředků.
• nedodržení dohod o poskytnutí veřejné finanční podpory
  Veřejné finanční podpory byly použity v rozporu s podmínkami smlouvy, např. z investičních příspěvků územního samosprávného orgánu byly hrazeny provozní výdaje. Příspěvky na úhradu prokazatelné ztráty na zajištění dopravní obslužnosti byly použity k úhradě nákladů, které nesouvisely s plněním závazků veřejné služby. Nebyly dodržovány termíny stanovené pro čerpání veřejné finanční podpory ve smlouvách.
• zadržení, ztráty nebo poškození veřejných prostředků
  Docházelo k zadržení finančních prostředků na úhradu faktur po termínu stanoveném smlouvou. Zjištěny byly nedostatky v práci s pohledávkami za nezaplacení nájemného v obecních bytech, jejich nevymáhání, resp. ošetření před promlčením, které vedly k odepsání pohledávek.

Vnitřní kontrolní systém orgánů veřejné správy a provedené veřejnosprávní kontroly v roce 2008 odhalily 272 skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin. Proti předchozímu roku došlo k nárůstu podezření ze spáchání trestného činu o 63 zjištění, v rozhodující míře se jednalo o případy neoprávněného čerpání dávek státní sociální podpory. Ve státní správě bylo zjištěno 243 skutečností a v územní samosprávě 29 skutečností nasvědčujících spáchání trestného činu. Regionální rady regionů soudržnosti nedetekovaly žádný případ podezření na spáchání trestného činu.

Podezření nasvědčující spáchání trestného činu se týkala zejména:

• podezření na spáchání trestného činu podvodu
  Neoprávněným čerpáním dávek státní sociální podpory – příspěvku na bydlení, příspěvku na dítě, rodičovského příspěvku a sociálního příspěvku. Žadatelé zatajili skutečnosti nebo uvedli nepravdivé informace rozhodné pro přiznání dávky, její výši a výplatu, resp. nesplnili povinnost ohlásit příslušnému úřadu státní sociální péče do 8 dnů změny rozhodné pro trvání dávek.
  Byly zjištěny případy, kdy nebyla zřízená společensky účelná pracovní místa v souladu s dohodou o příspěvku na jejich zřízení.
• podezření na spáchání trestného činu zpronevěry
  Podezření na zpronevěru bylo zjištěno u vybraných správních poplatků, pokut, příjmů za ubytování, stravného, školného, finančních prostředků a pokladní hotovosti. Jako organizace s vysokou mírou rizikovosti zpronevěry při hospodaření se ukazují mateřské školky a městské policie, z pracovních profesí účetní a pokladní.
  Zpronevěřeny byly veřejné prostředky na úseku poskytování dávek těžce zdravotně postiženým občanům pracovnicí městského úřadu.
• podezření na porušování povinností při správě cizího majetku
  Chyběly účetní doklady k vyřazeným předmětům v účetnictví, zjištěny byly inventarizační rozdíly na majetkových účtech. Došlo k manipulaci s nabídkami uchazečů o veřejnou zakázku a nevytvořeny byly podmínky pro důslednou ochranu dodaného majetku.
• krácení výnosů z majetku státu s podezřením na korupční jednání
  Smlouvy o  pronájmu nebytových prostor byly uzavřeny za cenových podmínek, které byly  výrazně nižší než ceny obvyklé v daném místě a čase.

VI. Hodnocení výsledků veřejnosprávních kontrol a auditů finančních prostředků ze zahraničí

VI.1 Hodnocení výsledků veřejnosprávních kontrol a auditů u strukturálních fondů a Fondu soudržnosti

Ministerstvo financí jako ústřední orgán státní správy pro finanční kontrolu metodicky řídí, koordinuje a zajišťuje výkon finanční kontroly v rámci operačního programu. Základním východiskem pro vydávání dílčích metodických pokynů, konzultovaných s příslušnými orgány Evropské komise, jsou platné právní předpisy České republiky a Evropských společenství.

Ministerstvo financí zastává roli Auditního orgánu prostředků pomoci Evropské unie poskytnuté České republice v rámci strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a Evropského rybářského fondu. Metodicky řídí auditní subjekty pověřené Auditním orgánem výkonem svěřených činností, vypracovává příslušné aplikované metodiky pro koordinaci výkonu auditů vykonávaných Auditním orgánem a pověřenými subjekty Auditního orgánu a plní zpravodajské povinnosti ve vztahu k orgánům Evropské unie i národním orgánům.

Pokud jde o programové období 2004 – 2006, plní úkoly k vypracování prohlášení při ukončení pomoci poskytnuté ze strukturálních fondů a při uzavírání projektů Fondu soudržnosti.

Dále i v programovém období 2007 – 2013 zejména zajišťuje výkon auditů na všech úrovních realizace operačních programů spolufinancovaných z finančních prostředků Evropské unie a z veřejných prostředků, ověřuje účinnost systémů finančního řízení a kontroly a na vzorku operací vykázané výdaje finančních prostředků Evropské unie a veřejných prostředků. Ověřuje u zprostředkujících subjektů, u řídících orgánů a u platebního a certifikačního orgánu účinnost řídících a kontrolních systémů a plní auditní a oznamovací, resp. zpravodajské povinnosti v souladu s platnými ustanoveními přímo použitelných právních předpisů Evropských společenství. Vykonává činnosti spojené s vydáváním prohlášení o uzavření pomoci včetně stanovisek u prostředků ze strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a Evropského rybářského fondu pro programové období 2007 – 2013.

Od počátku roku 2008 byla značná pozornost věnována vyhodnocování Konsolidovaného plánu auditů/kontrol strukturálních fondů, Evropského rybářského fondu a Fondu soudržnosti za Českou republiku za rok 2007. Souběžně na Ministerstvu financí probíhala koordinace a kompletace Konsolidovaného plánu auditů/kontrol strukturálních fondů a Fondu soudržnosti za Českou republiku na rok 2008, a to pro obě programová období. Zpracované plány byly následně postoupeny věcně příslušným útvarům Evropské komise.

Pro potřeby certifikace bylo ve smyslu požadavků Metodiky finančních toků a kontroly strukturálních fondů a Fondu soudržnosti na programové období   2004 – 2006 a Metodiky finančních toků a kontroly strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a Evropského rybářského fondu na programové období 2007 – 2013 zasíláno čtvrtletní vyhodnocení plnění plánů auditů a kontrol vzorku operací a projektů Platebnímu a certifikačnímu orgánu, tj. odboru Národní fond Ministerstva financí.

V oblasti strukturálních fondů a Fondu soudržnosti byly v průběhu roku 2008, v souladu s konsolidovaným plánem kontrol a auditů na rok 2008, prováděny speciálními útvary pro kontrolu vzorku operací veřejnosprávní kontroly u všech operačních programů, vybraných projektů Fondu soudržnosti a projektů JPD 2 a JPD 3 v rámci území hlavního města Prahy a vybraných ukončených projektů Iniciativ Společenství. Dále v rámci jednotlivých programů probíhaly systémové audity vybraných činností článků implementační struktury, které prováděly útvary interního auditu, resp. pověřené subjekty Auditního orgánu.

Útvary interních auditů a finančních kontrol pro programové období 2004 – 2006 vykonaly v roce 2008 celkem 219 kontrolních a auditních akcí u strukturálních fondů, 18 akcí u Fondu soudržnosti a dále se uskutečnilo několik auditních misí Evropské komise (DG Regio a DG Employment).

Ministerstvo financí v roce 2008  provedlo 32 dílčích veřejnosprávních kontrol u jednotlivých subjektů implementační struktury Fondu soudržnosti včetně konečných příjemců. Cílem těchto veřejnosprávních kontrol bylo přezkoumání řídících a kontrolních systémů, shrnutí výsledků již provedených kontrol a auditů a na základě požadavku řídícího orgánu zpracování Prohlášení při ukončení projektu, tzv. winding-up declaration pro schválení závěrečné platby ve smyslu kapitoly V. nařízení Komise (ES) č. 1386/2002. Prohlášení při ukončení projektu bylo v roce 2008 zpracováno u následujících projektů:

• 2002/CZ/16/P/PT/013 - Optimalizace železničního úseku Zábřeh na Moravě – Krasíkov,
• 2001/CZ/16/P/PE/005 - Modernizace čističky odpadních vod a kanalizačního systému v Jihlavě,
• 2003/CZ/16/P/PE/017 - Rekonstrukce kanalizace ve Znojmě,
• 2002/CZ/16/P/PE/010 - Řízení nakládání s odpadními vodami a dodávka pitné vody pro region Jeseník,
• 2001/CZ/16/P/PE/009 - Ochrana vod povodí řeky Dyje,
• 2002/CZ/16/P/PE/014  - Rekonstrukce stokové sítě Žďár nad Sázavou,
• 2001/CZ/16/P/PT/009 - Dálnice D8 Motorway: Praha – Ústí nad Labem – státní hranice CR/SRN Trmice – státní hranice, úsek 0807,
• 2000/CZ/16/P/PE/003 - Monitorování hydrosféry v ČR.

Na základě údajů vykázaných orgány veřejné správy činil objem zkontrolovaných prostředků u projektů strukturálních fondů a Fondu soudržnosti 39,1 mld. Kč, což činí 16 % z celkového objemu poskytnutých prostředků na kontrolované projekty. Z toho byly ze strany orgánů státní správy podrobeny kontrolám finanční prostředky ve výši 36,7 mld. Kč, tj. 15 % celkového objemu poskytnutých prostředků, a správné nakládání s dalšími 2,4 mld. Kč prověřily územní samosprávné celky.

Podstatný podíl z těchto finančních prostředků byl zkontrolován u Fondu soudržnosti (26,7 mld. Kč), Společného regionálního operačního programu (3,4 mld. Kč), operačního programu Průmysl a podnikání (3,1 mld. Kč) a operačního programu Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství (2 mld. Kč).

V rámci veřejnosprávních kontrol a auditů nebyly nalezeny závažné nedostatky. Z výsledků kontrolních zjištění vyplývá, že se určité problémy vyskytují v oblasti dokumentace a její dohledatelnosti, oddělení výkonných a kontrolních funkcí, nesouladu některých dat v informačních systémech. Jedná se především o drobná administrativní pochybení a formální chyby. Žádné závažné zjištění ve smyslu ustanovení § 22 odst. 6 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, nebylo indikováno. Zjištěné nedostatky nemají závažný negativní vliv na čerpání finančních prostředků z fondů Evropské unie a nezasahují do řádného fungování jednotlivých orgánů implementační struktury. Výsledky z provedených vnitrostátních kontrol a auditů ujišťují o správnosti využívání finančních prostředků z fondů Evropské unie. Účinnost zavedeného systému kontroly prostředků ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti lze hodnotit pozitivně a pokládat za dostatečnou.

Dva externí audity pro ověření řídícího a kontrolního systému implementačních struktur České republiky pro programové období 2007 - 2013, tzv. „audity shody“, prováděné auditorskými firmami PricewaterhouseCoopers Audit, s. r. o., a BDO Prima CA, s. r. o., byly ukončeny počátkem roku 2008. Byly vydány závěrečné zprávy včetně výroků, přičemž v případě firmy PricewaterhouseCoopers Audit, s. r. o., dále na tuto zprávu navázaly v období od března do dubna 2008 dodatečné auditní práce. Tyto se pak následně staly východiskem pro výkon systémových auditů v odpovědnosti Auditního orgánu.

Pro podporu auditních činností vytváří Ministerstvo financí na základě smlouvy s vítězem výběrového řízení firmou ASD Software, s. r. o., Šumperk Informační systém Auditního orgánu. Po zpracování  a akceptace detailní analýzy započaly práce na zhotovení implementačního projektu a programové realizaci. Od září 2008 probíhalo v rámci Auditního orgánu testování funkcionalit informačního systému a v prosinci 2008 byla nasazena jeho druhá ostrá i testovací verze, které byly v prvním čtvrtletí 2009 zpřístupněny i pověřeným auditním subjektům.

Auditoři Auditního orgánu se rovněž podíleli na přípravě aplikace legislativy ES u jednotlivých operačních programů pro programové období 2007 - 2013 a současně se účastnili pracovních skupin zaměřených na ukončování operačních programů a projektů Fondu soudržnosti pro programové období 2004-2006 a Monitorovacích výborů operačních programů pro programové období 2007 - 2013.

V únoru a březnu 2008 bylo Ministerstvem financí pro obě programová období poprvé vypracováno v souladu s požadavkem finančního nařízení Rady (ES) č. 1605/2002 v aktuálním znění a prováděcího nařízení Komise (ES) č. 2342/2002 ve znění pozdějších předpisů tzv. roční shrnutí, které bylo odesláno Evropské komisi. Roční shrnutí představuje kompletní souhrn dostupných informací ohledně auditů a certifikací za rok předcházející roku, ve kterém se zpráva předkládá. Zároveň takovýto souhrn poskytuje ujištění získaná z auditů a certifikací. Předmětná shrnutí za Českou republiku byla v Evropské komisi vyhodnocena a akceptována.

S ohledem na relevantní nařízení Evropských společenství a metodické pokyny Evropské komise byly náležitě vypracovány a do Evropské komise zaslány Roční zprávy za rok 2007 za oblast kontroly operačních programů pro programové období 2004 - 2006 a dále Výroční kontrolní zprávy včetně stanovisek za jednotlivé operační programy pro programové období 2007 - 2013.

Evropská komise ověřuje existenci a řádné fungování řídících a kontrolních systémů na základě výročních kontrolních zpráv, informací Auditního orgánu a současně na podkladě vlastních auditů.

V 1. pololetí 2008 pokračovaly za účasti Ministerstva financí auditní mise DG EMPL (tj. Generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti) zaměřené na vybrané projekty Evropského sociálního fondu.  Dále Ministerstvo financí obdrželo zprávy z auditních misí DG REGIO (tj. Generální ředitelství pro regionální politiku) vykonaných u SROP a JPD 2 v březnu 2007 a u Fondu soudržnosti v prosinci 2007.

V květnu 2008 se uskutečnila auditní mise DG AGRI (tj. Generální ředitelství pro zemědělství) k plnění povinností České republiky podle článků 10 a 15 nařízení Evropské komise (ES) č. 438/2001 při čerpání prostředků Evropské unie v rámci operačního programu Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství.

V září 2008 se uskutečnila další auditní mise DG REGIO. První část auditu byla zaměřena na činnost odboru Ministerstva financí – Auditní orgán,  s důrazem na prověření, zda auditoři pracují v souladu s nařízeními Evropské komise. Druhá část mise byla zaměřena na Ministerstvo životního prostředí – projekt Fondu soudržnosti, kde si auditoři Evropské komise přímo na místě ověřovali poznatky získané na Ministerstvu financí.

Samostatné a nezávislé kontroly vykonává ve své působnosti rovněž Evropský účetní dvůr. V září a říjnu 2008 vykonal auditní misi k operačnímu programu Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství, kdy auditovanými subjekty bylo Ministerstvo zemědělství - odbor Řídící orgán operačního programu Zemědělství, odbor Auditu a supervize, Ministerstvo financí - odbor Národní fond a odbor Auditní orgán, Státní zemědělský intervenční fond -zainteresované odbory,  Regionální odbory a koneční uživatelé.

VI.2 Hodnocení výsledků veřejnosprávních kontrol a auditů ostatních prostředků  ze zahraničí

V roce 2008 byly v minimálním rozsahu  realizované veřejnosprávní kontroly hospodaření s prostředky poskytnutými na základě uzavřených mezinárodních smluv z předstupního nástroje Phare. Důvodem bylo nejenom ukončení čerpání tohoto druhu prostředků konečnými příjemci, ale i provádění závěrečných auditů z úrovně Evropské komise, respektive Evropskou komisí najatými auditními společnostmi. Tato praxe vedla k zabránění duplicit vykonávaných finančních kontrol a auditů. 

Na kontrolní činnosti se největší měrou podílelo 30 veřejnosprávních kontrol uskutečněných na základě rozhodnutí  Ministerstva financí, resp. jeho odborného útvaru plnícího roli Národního kontrolního orgánu pro Phare za Českou republiku. Bylo prověřováno především dodržování stanovených závazných podmínek, včetně stanovené výše pro spolufinancování či dodržování zásad stanovených pro zadávání veřejných zakázek. Tyto kontroly realizované finančními ředitelstvími na úrovni konečného příjemce poukázaly na skutečnost, že u čerpání prostředků Phare se projevily dlouholeté zkušenosti. Při kontrolách, u kterých  bylo prověřeno hospodaření s více než 300 mil. Kč, nebyly zjištěny  nedostatky závažného charakteru, o nichž  by musel Národní kontrolní orgán informovat Evropskou komisi, popř. zabezpečit jejich řešení ve spolupráci s OLAF. Závěry z veřejnosprávních kontrol byly průběžně konzultovány s příslušnými útvary Ministerstva financí plnícími roli Národního schvalujícího úředníka a Národního koordinátora pomoci.

U programu Transition Facility byly v roce 2008 rozhodující především kontroly nastavení systému v návaznosti na uzavřené mezinárodní smlouvy, ale i z úrovně Ministerstva financí vydané upřesňující pokyny. Při těchto veřejnosprávních kontrolách Národní kontrolní orgán pro Transition Facility neshledal závažné nedostatky, kontroly prokázaly dodržování zásad stanovených metodikou a připravenost implementačních orgánů na zdárné čerpání prostředků.
Kontroly v oblasti Finančních mechanismů EHP/Norsko realizované z úrovně Národního kontrolního orgánu pro Finanční mechanismy EHP/Norsko se zaměřily na prověření nastavení systému pro čerpání přidělených prostředků u dvou resortů.

Významnou aktivitou v průběhu roku 2008 bylo 10 finančních auditů u příjemců prostředků z projektů uhrazených z Finančních mechanismů EHP/Norsko. U těchto finančních auditů realizovaných prostřednictvím externí auditorské firmy nebylo shledáno podstatných závad.

Na regionální úrovni probíhaly v roce 2008 finanční kontroly a audity projektů EHP/Norsko rovněž u územních samosprávných celků, a to ze strany kontrolních  a auditních orgánů některých krajských úřadů (Královéhradeckého, Jihočeského a Olomouckého kraje a kraje Vysočina). Celkem bylo zkontrolováno 65 subprojektů.

V rámci vykonaných veřejnosprávních kontrol a auditů nebyly u kontrolovaných subjektů zjištěny nedostatky neúčelového použití prostředků finanční pomoci EHP/Norsko, nebylo zjištěno porušení smluvních podmínek a také kontrola ze strany poskytovatele byla dostatečně zajištěna. Identifikovaná drobná zjištění neohrožovala implementaci finančních prostředků Finančního mechanismu EHP/Norsko a nezasahovala do řádného fungování jednotlivých orgánů implementační struktury. Vedoucí orgánů veřejné správy akceptovali doporučení z provedených interních auditů a nálezy kontrolních orgánů. Ke zjištěným nedostatkům operativně přijímali opatření k jejich odstranění, a to podle jejich charakteru a závažnosti.

Koncem roku 2008 byly v rámci zpracovávání Metodiky finančních toků a kontroly pro čerpání prostředků z Programu švýcarsko-české spolupráce zahájeny práce související s nastavením kontrolního systému na jednotlivých úrovních implementace těchto prostředků, jejichž faktické čerpání se předpokládá v následujících letech. Především se jednalo o zabezpečení jednotného přístupu k provádění finančních auditů a auditu shody a jeho odsouhlasení vládou České republiky a následně švýcarskou stranou.

Ministerstvo vnitra v souladu s přijatou metodikou vykonává u příjemců veřejné finanční podpory, poskytnuté z prostředků Evropského uprchlického fondu, průběžnou veřejnosprávní kontrolu na místě, kterou je zkontrolován celý objem vyčerpaných prostředků veřejné finanční podpory u vybraných projektů a následující rok pak  následnou veřejnosprávní kontrolou na místě je zkontrolováno čerpání veřejné finanční podpory u vybraných projektů za uplynulý rok. V průběhu roku 2008 byli následnou veřejnosprávní kontrolou zkontrolováni příjemci  s poskytnutou veřejnou finanční podporou z Evropského uprchlického fondu v objemu 2,3 mil. Kč a průběžnou veřejnosprávní kontrolou v rozsahu 5,4 mil. Kč. Provedenými veřejnosprávními kontrolami nebylo zjištěno porušení obecně závazných právních předpisů ani smluvních podmínek stanovených poskytovatelem při hospodaření s prostředky účelové neinvestiční dotace.

VI.3 Přehled nesrovnalostí postoupených Evropskému úřadu pro boj proti podvodům

Mezi povinnosti České republiky patří hlásit orgánům Evropských společenství porušení ustanovení právních předpisů, které vedou nebo by mohly vést ke snížení nebo ztrátě veřejných prostředků spolufinancovaných z fondů Evropské unie, tzv. nesrovnalostí.

Prostřednictvím Centrálního kontaktního bodu sítě AFCOS (Anti-Fraud Co-ordination Structure) České republiky bylo v roce 2008 Evropskému úřadu pro boj proti podvodům OLAF nahlášeno formou pravidelných čtvrtletních zpráv o nesrovnalostech zjištěných v rámci implementace předstrukturálních nástrojů celkem 14 nesrovnalostí v celkové výši 412 319 EUR. Všechny nesrovnalosti se týkaly programu Phare.

Z celkového počtu zjištěných nesrovnalostí u předstrukturálních nástrojů bylo nejvíce nesrovnalostí nahlášeno Ministerstvem práce a sociálních věcí, a to 8 zjištění ve výši 255 262 EUR. Dále byly Ministerstvem pro místní rozvoj nahlášeny 4 nesrovnalosti v rozsahu 28 640 EUR a Ministerstvem průmyslu a obchodu 2 nesrovnalosti v objemu 128 417 EUR.

Nesrovnalosti zjištěné v rámci implementace strukturálních fondů a Fondu soudržnosti byly kontaktními body sítě AFCOS na příslušných resortech v roce 2008 nahlášeny Evropskému úřadu pro boj proti podvodům OLAF v celkovém počtu 87 nesrovnalostí ve  výši 102 915 294 EUR, z čehož 85 nesrovnalostí v částce 27 584 634 EUR se týkalo strukturálních fondů a 2 nesrovnalosti v objemu 75 330 660 EUR Fondu soudržnosti.

U strukturálních fondů bylo nejvíce nesrovnalostí nahlášeno Ministerstvem pro místní rozvoj, a to 46 nesrovnalostí ve výši 13 787 131 EUR. Dále bylo Ministerstvem práce a sociálních věcí nahlášeno 25 nesrovnalostí v objemu 615 336 EUR, Ministerstvem průmyslu a obchodu 7 nesrovnalostí v rozsahu 1 256 645 EUR a Ministerstvem životního prostředí 7 nesrovnalostí v částce 11 925 522 EUR.  Obě nesrovnalosti u Fondu soudržnosti byly nahlášeny Ministerstvem pro místní rozvoj.

Nesrovnalosti nahlášené Evropskému úřadu pro boj proti podvodům OLAF v průběhu roku 2008 se týkaly zejména těchto typů zjištění:

• porušení zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách,
• porušení podmínek smlouvy,
• porušení zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech,
• nedodržení podmínek výběrového řízení,
• chybějící, neúplná nebo zfalšovaná dokumentace,
• pokus o podvod.

VII. Centrální harmonizace systému finanční kontroly ve veřejné správě

Na úseku harmonizace systému finančního řízení a kontroly se činnost  Ministerstva financí zaměřila na revizi a aktualizaci Manuálu pro audit řídících a kontrolních systémů operačních programů spolufinancovaných v programovém období let 2007 – 2013 z Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu, Fondu soudržnosti a Evropského rybářského fondu (dále „Manuál“). Do Manuálu byly promítnuty další návody, které jsou průběžně vydávány Evropskou komisí. Manuál byl současně doplněn o tzv. Odborného průvodce procesem řízení rizik, kontrolami, audity systému a audity operací, který byl jedním z výstupů technické asistence při twinningovém projektu „Posilování role veřejné vnitřní finanční kontroly v České republice“.

V prvním pololetí 2008 pokračovala realizace výcvikových programů, které v úzké součinnosti s  Ministerstvem financí realizovala poradenská organizace Ernst&Young&Advisory, s. r. o. Bylo uspořádáno devět výcvikových programů formou školení a seminářů a deset  tréninků prováděných formou cvičných kontrol a auditů. V rámci výcvikových programů bylo v  různých aktivitách proškoleno celkem 211 pracovníků řídících orgánů, zprostředkujících subjektů, certifikačního orgánu, auditního orgánu a pověřených auditních subjektů. Zásadním výstupem projektu bylo zpracování „Odborného průvodce procesem řízení rizik, kontrolami, audity systému a audity operací“, který slouží jako návod k praktické aplikaci centrálně vydaných metodických doporučení v Manuálu.

 V oblasti vzdělávání byl Ministerstvem financí zpracován dílčí projekt, který je součástí rámcového projektu Ministerstva pro místní rozvoj „Systém vzdělávání zaměstnanců realizujících Národní strategický referenční rámec“. Cílem projektu je příprava vzdělávacích aktivit pro zaměstnance Auditního orgánu a Pověřených auditních subjektů.

S účinností od 1. ledna 2008 přešly do působnosti Ministerstva financí na základě usnesení vlády č. 1010/2007, o změně postavení centrálního kontaktního bodu systému AFCOS (Anti-Fraud Coordination Structure) v České republice, úkoly související s postavením centrálního kontaktního bodu systému AFCOS.  Vláda současně tímto usnesením uložila zpracovat novou Národní strategii na ochranu finančních zájmů Evropských společenství.

Národní strategie na ochranu finančních zájmů Evropských společenství byla zpracována podle zadání vlády a usnesením č. 535/2008 byla schválena. Cílem Národní strategie je zabezpečit důslednou ochranu finančních zájmů Evropských společenství v České republice požadovanou článkem 280 Smlouvy o založení Evropských společenství a co nejefektivněji využít a ochránit finanční prostředky, které budou České republice poskytnuty z rozpočtu Evropské unie v programovém období 2007 – 2013. Vláda současně uložila ministru financí vypracovat a předložit návrh Akčního plánu, obsahujícího postup plnění úkolů jednotlivých subjektů zúčastněných na implementaci finančních prostředků z Evropských společenství zabezpečujících naplňování cílů této Strategie. 

Akční plán plnění priorit a cílů Národní strategie na ochranu finančních zájmů Evropských společenství v České republice byl vládou schválen usnesením č. 1275/2008. Účelem Akčního plánu je prostřednictvím konkrétních úkolů zajistit hlavní cíl Národní strategie, zejména přijmout taková opatření, která zajistí finančním zájmům Evropských společenství stejnou ochranu, jakou poskytuje Česká republika vlastním finančním zdrojům. Přijaté konkrétní úkoly jsou zaměřeny především na strategicky provázaný a koordinovaný přístup zainteresovaných subjektů k odstraňování slabých míst stávajícího vnitřního řídícího a kontrolního systému, na jeho další rozvíjení v souladu s požadavky mezinárodní dobré praxe a začleňování specifických prvků a postupů v oblasti prevence a odhalování vzniku nesrovnalostí, podvodů, úplatkářství nebo jakékoliv jiné nedovolené činnosti. Důraz je položen též na otázky hospodárnosti a efektivnosti fungování vnitřního řídícího a kontrolního systému ve veřejné správě České republiky a zjednodušení regulace na společných zásadách. Nejvýznamnějšími úkoly vyplývajícími z Akčního plánu jsou vypracování návrhu nového zákona, který nahradí stávající zákon o finanční kontrole ve veřejné správě, zajištění jednotného přístupu k podávání ujištění o přiměřenosti a funkčnosti systému vnitřního řízení a kontroly ze strany veřejných subjektů a  posílení nezávislosti interního auditu.

Z pozice Centrálního kontaktního bodu AFCOS se zástupci Ministerstva financí aktivně účastnili na činnosti  pracovní skupiny D08 - pro boj proti podvodům Rady Evropské unie. Práce obnášely zejména zpracovávání rámcových pozic a instrukcí k agendě ochrany finančních zájmů České republiky a Evropské unie, konkrétně v rámci přípravy revize nařízení ES/EU o vyšetřování prováděné Evropským úřadem pro boj proti podvodům a ve spolupráci s Českou národní bankou revize nařízení o nutných opatřeních pro ochranu eura před paděláním.

Koncem roku 2008 byly zahájeny práce na zpracování nového zákona, který nahradí stávající zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. Nová právní úprava v souladu se zadáním vlády musí vytvořit předpoklady pro zjednodušení regulativního rámce, vytvoření jednotného režimu ochrany veřejných prostředků, odstranění duplicit a nejednotností v kontrolních aktivitách vykonávaných různými subjekty a jasné oddělení systému finančního řízení a kontroly, systému auditu a systému centrální harmonizace ve veřejné správě České republiky.

Připomínky krajských úřadů a Ministerstva vnitra, uvedené v jejich zprávách o výsledcích finančních kontrol za rok 2008, k systému zpravodajství o výsledcích finančních kontrol budou využity při přípravě prováděcích vyhlášek k novému zákonu, které nahradí stávající vyhlášku č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole.