Zeptali jsme se - Petera Chrenka, náměstka ministra financí pro daně a cla
* Co v současném zákoně o daních z příjmů považujete za oblasti, které nejvíce komplikují život podnikatelům a způsobují nejvíce výkladových problémů a sporů se státní správou? Jaké změny v těchto oblastech Ministerstvo financí chystá v dlouhodobém a krátkodobém horizontu?
Nepřehledná a komplikovaná právní norma, která je výsledkem množství novel a přílepků. Každé kasuistické vylepšení, které zvyšuje právní jistotu pro některé poplatníky, znamená zároveň snížení právní jistoty pro jiné poplatníky, jejichž specifická situace není přímo popsána v zákoně. Výsledkem je často nesystematičnost úpravy, kdy se řada věcí řeší na úrovní parametrů (analytiky) namísto systematické úpravy (syntetiky). Absence formální daňové politiky a doktríny, stejně tak i pozitivního zakotvení účelu zákonné úpravy a cílů jednotlivých opatření znamená interpretační nouzi a subjektivnosti správní úvahy na straně správce daně a nepředvídatelného hledání práva soudy. Určité kosmetické věci samozřejmě chceme vyřešit již v rámci novely, koncepční a systematické vylepšení až v novém zákoně.
* V souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu (např. čj. 2 Ans 1/2005-57) vytvářejí pokyny řady D tzv. správní praxi, která je pro správce daně závazná (samozřejmě pokud neukládá daňovému subjektu více povinností, než stanoví zákon). Může ji sice změnit, ale pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká. Je možné tyto závěry vztáhnout i na stanoviska Ministerstva financí v rámci Koordinačních výborů, které představují také obecný výklad ministerstva k jednotlivým ustanovením právních předpisů v oblasti daňové a účetní (viz čj. 2 Afs 207/2005-55)?
Z pohledu právní jistoty, já osobně nevidím rozdíl mezi pokynem řady D a stanoviskem Ministerstva financí v rámci Koordinačních výborů Ministerstva financí a Komory daňových poradců, či jakýmkoliv jiným stanoviskem Ministerstva financí. Všechny tři formy představují obecný výklad k jednotlivým ustanovením zákona vycházejíce přitom pouze ze záměru zákonodárce - tedy vysvětlení, jak by si zákonodárce představoval, aby subjekty v obdobné situaci postupovaly. Na jedné straně tento názor není pro subjekt závazný, na straně druhé ale vytváří oprávněné očekávaní daňových subjektů, že pokud bude daňový subjekt takto postupovat, neměla by být jeho „správnost“ správcem daně zpochybněna. Ministerstvu, jako ústřednímu orgánu státní správy, které zákony připravuje, však nepřísluší, aby zasahovalo do správní praxe, tj. posuzovalo konkrétní situace poplatníků, kdy je nutno zkoumat konkrétní právní vztahy a detaily dané situace a podrobovat je správní úvaze, a tím nepřímo rozhodovat. To přísluší pouze správci daně a podléhá soudnímu přezkumu. Ministerstvu financí nepřísluší vydávat stanoviska ke konkrétním případům.
* Jaká je právní závaznost stanovisek Ministerstva financí? Jak bude ministerstvo postupovat v případech, kdy bude pozdější judikatura, a to jak tuzemská, tak evropská, v rozporu s těmito stanovisky? Bude v takových případech promíjet i příslušenství daně?
Jak jsem již uvedl, Ministerstvo financí by nemělo vydávat daňová stanoviska. Z právního pohledu tedy závazná nejsou. Z pohledu právní jistoty poplatníka vlastně zavazují svým názorem správní orgán, tedy správce daně, což potvrdily i zmíněné judikáty. Nedovedu si však v praxi představit situaci, aby z důvodu, že poplatník dle takového stanoviska postupoval a bylo v rozporu s pozdější judikaturou, správce promíjel příslušenství daně.
* Navrhované změny v oblasti daňových právních předpisů jsou připomínkovány i ze strany nepovinných připomínkových míst. S těmito připomínkami se však Ministerstvo financí většinou vypořádává pouze ústně. Poslední zkušenosti však ukazují, že nejasnosti, na které nepovinná připomínková místa dopředu upozorňují, vyvolávají značné výkladové problémy. Příkladem může být poslední novela zákona o daních z příjmů a zákona o rezervách v rámci zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, a následná četná jednání v rámci Koordinačních výborů Ministerstva financí a Komory daňových poradců. Uvažujete o tom, že by i připomínky ze strany nepovinných připomínkových míst byly vypořádávány písemně? Podpořil byste, aby se z některých nepovinných připomínkových míst (např. Komora daňových poradců ČR) stala povinná připomínková místa?
Nepřeceňoval bych formu způsobu připomínkování. Je to spíše o ochotě naslouchat ze strany předkladatele a kvalitě argumentů ze strany nepovinného připomínkového místa. Pokud by se rozšiřoval počet povinných připomínkových míst, vznikne otázka, kde skončit. Rovněž je běžnou praxí, že nepovinná připomínková místa prosazují své návrhy prostřednictvím povinných připomínkových míst, ale také v rámci legislativních komisí vlády, které by měly kvalifikovaně posoudit, zda se jedná o „vylepšení“. V neposlední řadě je zde poslanecká iniciativa, která se de facto stává písemným vypořádáním v poslední instanci. Jelikož zákony jsou věc veřejná a platí pro všechny, já osobně prosazuji, aby se daňové zákony a novely prosazovaly transparentnějším způsobem, tj. včasným zveřejňováním návrhů, ale i připomínek k nim. Aby byl dostatečný prostor k jejich odborné diskusi a zvažování pro a proti. Tímto způsobem postupujeme i při přípravě nového zákona o daních z příjmů.
* V praxi se setkáváme s případy, kdy správce daně nezná evropské právo či ho odmítá aplikovat s tím, že to není v jeho pravomoci. Ústavní soud ale potvrdil, že tuto povinnost má i správce daně na nejnižší úrovni. Je jasné, že evropské právo je velice složitou oblastí, ale přesto by nás zajímalo, v jakém časovém horizontu lze očekávat zlepšení znalostí v této oblasti, a jaká jsou pro to přijata opatření?
Není to o tom, že by daňová správa neměla dostatek odborníků, ale o tom, že stávající organizační struktura neumožňuje tyto odborníky efektivně využívat. Naším cílem je z daňové správy vytvořit moderní znalostní organizaci, která je řízena procesně, a nikoli funkčně. Kvalitativním posunem v této oblasti by měl být právě projekt modernizace daňové správy a vytvoření jednoho inkasního místa (JIM) pro výběr daní a odvodů. V rámci JIM je naším cílem vytvoření dvojinstančnosti daňového řízení, kdy první instance bude povýšena na úroveň krajů. Toto by mělo přinést právě i významné posílení odbornosti, specializace a sjednocení aplikační praxe již v první instanci a tím i urychlení daňového řízení a snížení množství sporů, které vede daňová správa s poplatníky.
* Podle statistiky každoročně dochází ke zrušení asi dvou třetin napadených rozhodnutí finančních úřadů v autoremeduře, odvolacím orgánem, soudem. To je nepochybně vysoké číslo. Můžete uvést výši nákladů, které tato chybná rozhodnutí vyvolala?
Tyto náklady nejsou exaktně vyčísleny. Budeme se v každém případě snažit tento nepříznivý stav vylepšit také pečlivým zvažováním, kdy půjde daňová správa do sporu. Doufáme, že se bude sjednocovat i rozhodovací a výkladová praxe soudů v rámci přezkumu, která by usnadnila toto rozhodování daňové správy.
* V žalobách proti rozhodnutím územních finančních orgánů byly v roce 2007 daňové subjekty statisticky úspěšné ve více než polovině případů. Na dani z nemovitostí dokonce ve více jak 80 % případů. Na jedné straně široká soustava metodiků státní správy, na druhé straně často osamocení daňoví poradci, kteří ale spory vyhrávají. Jak hodnotíte práci metodiků státní správy?
Obecně hodnotím práci metodiků velice kladně. Ve většině případů dělají maximum v mezích možností. Pokud si stěžujeme na nesrozumitelnost a nepřehlednost daňových zákonů, často zapomínáme, že i daňová správa a hlavně metodici musí zápasit s touto situací a snažit se výkladově pokrýt všechny mezery, aby byla dosaženo jednotné aplikační praxe v rámci úřadů, krajů a celostátně.
* Zabývá se Ministerstvo financí pravidelně vyhodnocováním úspěšnosti soudních sporů, a pokud ano, jaká konkrétní opatření pro zlepšení přijímá?
Ministerstvo vyhodnocuje a využívá judikaturu pro upřesnění legislativní úpravy, daňová správa zase pro metodické řízení správy daní. Jak rychle se judikatura přenáší do správní praxe, musí posoudit daňoví poradci a poplatníci.
* Existují nějaké sankce pro zaměstnance územních finančních orgánů, kteří zastávali chybné právní názory a poškodili podnikatele i stát? Je k tomu nějaká statistika?
Správci daně nesou pouze obecnou odpovědnost dle pracovněprávních předpisů.
* V rámci kontrolní akce č. 06/27 prověřil Nejvyšší kontrolní úřad systém správy DPH po vstupu České republiky do Evropské unie, právní úpravu některých oblastí DPH a postup správců daně při využívání nástrojů kontroly DPH. Nejvyšší kontrolní úřad ve zprávě konstatoval, že správci daně plně nevyužívali všech mechanismů pro kontrolu plnění povinností plátců DPH a nevěnovali dostatečnou pozornost prověřování rozdílů v hodnotách obchodních transakcí. Jaká opatření Ministerstvo financí přijalo pro zlepšení tohoto stavu?
Citované konstatování, které bylo uvedeno v závěrečném shrnutí Závěrů NKÚ, sumarizuje několik předchozích bodů, z nichž je ale jasně patrné, že nejde v žádném případě o systémové nedostatky, ale spíše o výskyt jednotlivých pochybení správce daně bez prokazatelných dopadů na příjmy DPH. Z tohoto důvodu nebylo nutné přijímat žádná rozsáhlá komplexní opatření, neboť systém jako takový je nastaven správně a kontrolní závěr NKÚ tuto skutečnost nijak nezpochybnil. O výsledcích kontrolní akce byly příslušné útvary informovány a při vzdělávání pracovníků územních finančních orgánů je věnován větší důraz na oblasti, ve kterých by se obdobná pochybení mohla eventuelně vyskytnout.
* V zákoně o spotřebních daních je upraveno zdanění minerálních olejů, které někdy více či méně obsahují biosložky ve formě metylesterů řepkového oleje či lihových směsí (biopaliva). Chystá se u těchto minerálních olejů nějaké další zvýhodnění, úleva od výběru spotřební daně nebo vracení této daně v případě výroby nebo spotřeby těchto olejů na území České republiky mimo vracení spotřební daně podle § 57 (zemědělská prvovýroba)?
Již v současné době je aplikována snížená sazba spotřební daně na tzv. směsnou naftu (B 30), tj. směs motorové nafty s metylesterem řepkového oleje, kde podíl metylesteru činí více než 31 procent hmotnostních. Snížená sazba je koncipována tak, aby v konečném důsledku nebyl spotřební daní zatížen podíl biosložky. V souvislosti s Víceletým programem podpory dalšího uplatnění biopaliv v dopravě je v současné době v legislativním procesu novela zákona o spotřebních daních. Novela osvobozuje od spotřební daně čisté metylestery a etylestery mastných kyselin, čisté rostlinné oleje a živočišné tuky, které jsou určeny k použití, nabízeny k prodeji a používány pro pohon motorů. Novela dále v rámci pilotních projektů osvobozuje od spotřební daně biopaliva druhé generace a vysokoprocentní směs lihu s aditivy, tzv. E 95. U vysokoprocentní lihobenzínové směsi E 85 je aplikována vratka spotřební daně na podíl lihu ve směsi. Navrhovaná účinnost novely je 1. července 2009, přijetí novely je však striktně podmíněno úspěšným notifikačním procesem Víceletého programu podpory dalšího uplatnění biopaliv v dopravě.
* Nebylo by dobré zrušit v zákoně o spotřebních daní povinnost, která je uložena navrhovateli, doložit návrh (např. § 13, § 20) dokladem o tom, zda a v jaké výši má navrhovatel v České republice nedoplatek evidovaný celním úřadem? Dnešní stav je takový, že si subjekt vyžádá od celního orgánu tuto daňovou bezdlužnost a následně ji opět stejnému orgánu vrátí. Obdobně je tomu také v případě povinnosti prokazování výstupu vybraných výrobků z daňového území Evropského společenství (§ 14), kdy je již tato evidence vedena prostřednictvím elektronické evidence, kterou má celní orgán k dispozici. Jaká budou v tomto případě přijata opatření?
Na optimální stav si budeme muset počkat až do vytvoření jednoho inkasního místa (JIM), tedy jednoho správního orgánu, který bude kromě jiného disponovat všemi informacemi týkajícími se bezdlužnosti daného subjektu. Do té doby se úplně nezbavíme různých duplicit, a tím také vystavování různých potvrzení od různých, dnes samostatných, institucí státní správy taxativně uvedených v zákoně. Samozřejmě, pokud se jedná o téhož správce daně, měl by si obstarat požadovaný doklad o „bezdlužnosti“ sám. Tento postup správci daně vyplývá ze zásad daňového řízení, kdy správci daně postupují při daňovém řízení „v úzké součinnosti s daňovými subjekty a při vyžadování plnění jejich povinností volí jen takové prostředky, které daňové subjekty nejméně zatěžují a umožňují přitom ještě dosáhnout cíle řízení.“ Co se týče § 14, jeho znění vyplývá ze znění směrnice 1992/12/EHS. Správce daně by měl v podobném duchu jako v předchozím případě postupovat v součinnosti se subjektem, prokázání výstupu vybraných výrobků z daňového území ES v tomto případě leží na subjektu.
* Zákon o účetnictví ukládá účetním jednotkám zapsaným v obchodním rejstříku zveřejňovat účetní závěrku nebo výroční zprávu v obchodním rejstříku. Je ovšem známo, že řada účetních jednotek povinnost zveřejňování beztrestně neplní. Ke kontrole dodržování povinností stanovených tímto zákonem a k ukládání pokut je podle zákona o účetnictví (§ 37 odst. 6) v prvním stupni příslušný kontrolní orgán a finanční úřad při správě daní. Existuje nějaká evidence kontrolních závěrů těchto orgánů a jaký je způsob jejich zveřejňování?
Neexistuje dostatečná součinnost mezi soudy a správcem daně při zkoumání, zda jsou plněny tyto požadavky v zákonné lhůtě. Pokud soud na neplnění povinnosti správce daně upozorní, tak správce samozřejmě jedná, ale nedělá samostatné kontroly na danou oblast. Nejsou mi známy kontrolní závěry, protože se zatím nezveřejňují.
Podnikatelům-fyzickým osobám byl novelizací zákona o účetnictví zákonem o stabilizaci veřejných rozpočtů zvýšen limit obratu pro povinnosti vést účetnictví na 25 000 000 Kč. Společnost s obratem pod tímto limitem není účetní jednotkou a je pouze povinna vést daňovou evidenci, která je upravena zákonem o daních z příjmů a ukládá podnikatelům jen minimální evidenční povinnosti. Majetková situace takové společnosti je tak naprosto neprůkazná a obtížně kontrolovatelná. Přitom firma s obratem nad 25 000 000 Kč již není - podle našich měřítek - tak malá. Neuvažuje se o tom zpřísnit podmínky pro vedení daňové evidence alespoň na úroveň dřívějšího jednoduchého účetnictví, případně zase snížit limit obratu pro povinnost vedení účetnictví?
Touto otázkou se zabýváme při přípravě nového zákona. Chceme samozřejmě malým podnikatelům nadále zjednodušovat jejich podnikání a usnadnit jim plnění daňových povinností. Hranice je dle našeho názoru skutečně nastavena příliš vysoko. K této situaci došlo na základě pozměňovacího návrhu k zákonu o stabilizaci veřejných financí a budeme navrhovat její snížení.
Zdroj: Daňový expert, 8.12.2008, rubrika: Rozhovor s Mgr. Peterem Chrenkem, náměstkem ministra financí pro daně a cla