Základní informace

• Systém finanční kontroly v České republice
• Hlavní cíle finanční kontroly
• Veřejnosprávní kontrola
• Kontrola vykonávaná podle mezinárodních smluv
• Řídící kontrola
• Interní audit
• Kontaktní údaje

Systém finanční kontroly v České republice

Systém finanční kontroly v České republice je upraven:

Zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů; a Vyhláškou č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů.

Finanční kontrola je kontrolní systém složený z jednotlivých prvků – řídicích a kontrolních mechanismů, které jsou vzájemně provázány a mohou tak zajišťovat požadovanou úroveň ochrany veřejných prostředků. Řídicím a kontrolním mechanismem je opatření, kterým jsou řízena rizika, jež ohrožují plnění úkolů a cílů orgánů veřejné správy, a ohrožují tak veřejné prostředky, s nimiž orgány veřejné správy hospodaří. Pokud však není orgánem veřejné správy zajištěna jejich provázanost, může docházet k závažným nedostatkům, které mají za následek neúčelné, nehospodárné a neefektivní nakládání s veřejnými prostředky.

Orgánem veřejné správy podle zákona o finanční kontrole se rozumí:

• organizační složka státu, která je účetní jednotkou podle zvláštního právního předpisu,
• státní příspěvková organizace,
• státní fond,
• územní samosprávný celek (kraj a obec),
• městská část hlavního města Prahy,
• dobrovolný svazek obcí,
• příspěvková organizace územního samosprávného celku, městské části hlavního města Prahy nebo dobrovolného svazku obcí,
• státní organizace Správa železniční dopravní cesty,
• jiná právnická osoba zřízená k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem (např. Všeobecná zdravotní pojišťovna, veřejné vysoké školy),
• právnická osoba zřízená na základě zvláštního právního předpisu, která hospodaří s veřejnými prostředky (např. oborové, resortní a další zdravotní pojišťovny, veřejné výzkumné instituce, školské právnické osoby).

Zákon o finanční kontrole tím vymezuje okruh subjektů, na které se vztahuje povinnost zavést systém finanční kontroly podle zákona o finanční kontrole (osobní působnost zákona o finanční kontrole). Všechny orgány veřejné správy hospodaří s veřejnými prostředky.

Systém finanční kontroly byl v zákoně o finanční kontrole definován na základě mezinárodních standardů COSO a mezinárodních standardů vydávaných Mezinárodní organizací nejvyšších kontrolních institucí (INTOSAI). Vnitřní kontrola podle mezinárodních standardů COSO zahrnuje celý vnitřní kontrolní systém, který není jen vnitřním systémem jednotlivých orgánů veřejné správy, ale zahrnuje navzájem propojené řídicí a kontrolní mechanismy na úrovni celé České republiky.

Finanční kontrola v České republice se skládá z řídicích a kontrolních mechanismů seskupených do 3 subsystémů:

• veřejnosprávní kontrola, která je vykonávána kontrolními orgány podle ustanovení § 7 až 10 zákona o finanční kontrole;
• kontrola vykonávaná podle mezinárodních smluv, kterou vykonávají mezinárodní organizace podle ustanovení § 24 zákona o finanční kontrole;
• vnitřní kontrolní systém, který se skládá z řídicí kontroly a interního auditu a je upraven v ustanovení § 25 až 31 zákona o finanční kontrole.

Finanční kontrolou je jednak kontrola, při které kontrolní orgán zjišťuje, jak kontrolovaná osoba plní povinnosti, které jí vyplývají z jiných právních předpisů nebo které jí byly uloženy na základě těchto předpisů (obecná definice kontroly podle ustanovení § 2 kontrolního řádu), a jednak vnitřní kontrolní systém, tedy řízení orgánu veřejné správy, jehož cílem je zajistit plnění úkolů a cílů orgánu veřejné správy.

• zákon č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole ve veřejné správě, ve znění pozdějších předpisů („zákon o finanční kontrole“)
• vyhláška č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů („prováděcí vyhláška k finanční kontrole“)
• zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů („kontrolní řád“)

 

Hlavní cíle finanční kontroly

Zákon o finanční kontrole v ustanovení § 4 definuje hlavní cíle finanční kontroly. Tyto cíle jsou základními kritérii pro nastavení systému finanční kontroly a pro výkon finanční kontroly v odpovědnosti orgánů veřejné správy.

Hlavními cíli finanční kontroly je prověřovat:

• dodržování právních předpisů a opatření přijatých orgány veřejné správy v mezích těchto předpisů při hospodaření s veřejnými prostředky k zajištění stanovených úkolů těmito orgány;
• zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů, nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky nebo trestnou činností;
• včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů veřejné správy o nakládání s veřejnými prostředky, o prováděných operacích, o jejich průkazném účetním zpracování za účelem účinného usměrňování činnosti orgánů veřejné správy v souladu se stanovenými úkoly;
• hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy.

Zákon o finanční kontrole stanoví, že jedním z hlavních cílů finanční kontroly je zajistit ochranu veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů, nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky nebo trestnou činností. Zároveň však zákon o finanční kontrole stanovuje další cíl, a tím je hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy. Tento cíl nelze sledovat jen při realizaci konkrétních příjmových nebo výdajových operací, ale je nezbytné, aby tento cíl byl sledován i při nastavení vnitřního kontrolního systému. Je na vedoucím orgánu veřejné správy, aby vyhodnotil zákonem požadovanou přiměřenost nastavení vnitřního kontrolního systému. Z principů účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti mimo jiné vyplývá, že náklady na zavedení vnitřního kontrolního systému nemají být vyšší než přínosy z nich plynoucí.

Odpovědnost za nastavení systému finanční kontroly v orgánu veřejné správy má vedoucí orgánu veřejné správy. Vedoucí orgánu veřejné správy podle ustanovení § 5 zákona o finanční kontrole povinnost organizovat, řídit a zajistit přiměřenost a účinnost finanční kontroly v orgánu veřejné správy, a to vzhledem k cílům finanční kontroly definovaných v zákoně o finanční kontrole. Oprávnění a pravomoci, které vedoucí orgánu veřejné správy má k organizování, řízení finanční kontroly, vyplývají primárně z jiných právních předpisů, které upravují fungování a řízení orgánů veřejné správy.

 

Veřejnosprávní kontrola

Veřejnosprávní kontrola je zákonem o finanční kontrole definována jako kontrola skutečností rozhodných pro hospodaření s veřejnými prostředky, zejména při vynakládání veřejných výdajů včetně veřejné finanční podpory u kontrolovaných osob, a to před jejich poskytnutím (předběžná veřejnosprávní kontrola), v průběhu jejich použití (průběžná veřejnosprávní kontrola) a následně po jejich použití (následná veřejnoprávní kontrola). Veřejnosprávní kontrola také zahrnuje kontrolu hospodaření a prověřování přiměřenosti a účinnosti nastavení vnitřního kontrolního systému uvnitř orgánů veřejné správy. Zaměření veřejnosprávní kontroly se liší podle toho, kdo je kontrolovanou osobou.

Kontrola hospodaření a prověřování přiměřenosti a účinnosti nastavení vnitřního kontrolního systému

Ministerstvo financí má podle zákona o finanční kontrole obecnou kontrolní působnost. Kontrola vykonávaná Ministerstvem financí u kontrolovaných osob podle § 7 zákona o finanční kontrole je veřejnosprávní kontrolou. Ke kontrole hospodaření a prověřování přiměřenosti a účinnosti nastavení vnitřního kontrolního systému uvnitř orgánů veřejné správy slouží podle ustanovení § 11 odst. 5 zákona o finanční kontrole následná veřejnosprávní kontrola, která podle ustanovení § 11 odst. 4 ověřuje mimo jiné to, zda byly při nakládání s veřejnými prostředky dodrženy právní předpisy, uzavřené smlouvy a dohody, rozpočet, a další závazná pravidla a principy účelnosti, hospodárnosti a efektivity a zda byly orgánem veřejné správy (kontrolovanou osobou) řízena rizika ohrožující plnění úkolů a cílů a ohrožující účelný, hospodárný a efektivní výkon veřejné správy. Pravomoc Ministerstva financí k výkonu veřejnosprávní kontroly hospodaření uvedených orgánů veřejné správy může být omezena nebo vyloučena jiným právním předpisem, např. zákonem o Nejvyšším kontrolním úřadu, který v ustanovení § 33 odst. 2 stanoví, že kontrolu hospodaření NKÚ provádí Poslanecká sněmovna nebo orgán, který si pro tento účel zřídila nebo kontrolou pověřila.

Každý správce kapitoly státního rozpočtu je odpovědný podle zákona o finanční kontrole za nastavení systému finanční kontroly jak svého hospodaření, tak hospodaření svých podřízených organizací (státní příspěvkové organizace a organizační složky státu). Tato odpovědnost správce kapitoly státního rozpočtu je primárně upravena v zákoně o rozpočtových pravidlech (§ 39 odst. 1). Správce kapitoly státního rozpočtu je oprávněn v rámci veřejnosprávní kontroly kontrolovat hospodaření a ověřovat nastavení systému finanční kontroly u svých podřízených organizací. Správce kapitoly státního rozpočtu je oprávněn u svých podřízených organizací vykonávat veřejnosprávní kontrolu předběžnou, průběžnou a následnou. Proces výkonu této kontroly je upraven zákonem o finanční kontrole (§ 11 a 13) a kontrolním řádem.

Územní samosprávné celky vykonávají kontrolu a prověření přiměřenosti a účinnosti systému finanční kontroly u sebe i u svých podřízených organizací (veřejnosprávní kontrolu) v samostatné působnosti. Zákony o územních samosprávných celcích (zákon o obcích, zákon o krajích a zákon o hlavním městě Praze) přímo odkazují na zajištění finanční kontroly podle zákona o finanční kontrole. Působnost územních samosprávných celků k veřejnosprávní kontrole je upravena zákonem o finanční kontrole (§ 9) a zákonem o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (§ 15), podle kterých jsou územní samosprávné celky povinny provádět kontrolu hospodaření u jimi zřizovaných příspěvkových organizací. Organizační složky územního samosprávného celku nejsou právnickou osobou s vlastní subjektivitou, proto je jejich kontrola zahrnuta ve vnitřním kontrolním systému územního samosprávného celku.

Dobrovolné svazky obcí vykonávají kontrolu a prověření přiměřenosti a účinnosti systému finanční kontroly u sebe i u svých podřízených organizací (veřejnosprávní kontrolu). Působnost dobrovolných svazků obcí k veřejnosprávní kontrole je upravena zákonem o finanční kontrole (§ 9a) a zákonem o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (§ 15), podle kterých jsou dobrovolné svazky obcí povinny provádět kontrolu hospodaření u jimi zřizovaných příspěvkových organizací.

Zákon o finanční kontrole nestanoví, jak často má zřizovatel provádět veřejnosprávní kontrolu. Proces výkonu veřejnosprávní kontroly na místě se řídí kontrolním řádem, který stanoví, že kontrola má být primárně vykonávána na základě plánu. Při sestavování plánu veřejnosprávních kontrol musí orgán veřejné správy vycházet zejména z cílů finanční kontroly (§ 4 zákona o finanční kontrole), tedy je potřeba kontroly plánovat a organizovat s ohledem na výskyt rizik u podřízených organizací a zásady účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti. Pokud územní samosprávný celek nebo dobrovolný svazek obcí (zřizovatel) tímto způsobem vyhodnotí, že každoroční veřejnosprávní kontrola není účelná, hospodárná a efektivní, protože neodráží míru rizik souvisejících s hospodařením s veřejnými prostředky svěřenými příslušným podřízeným příspěvkovým organizacím, není nutné každoročně provádět veřejnosprávní kontrolu na místě. Územní samosprávné celky a dobrovolné svazky obcí jsou u svých podřízených organizací oprávněny vykonávat veřejnosprávní kontrolu předběžnou, průběžnou a následnou.

Kontrola plnění podmínek pro poskytování veřejné finanční podpory

Veřejná finanční podpora je definována zákonem o finanční kontrole a představuje souhrn veřejných finančních prostředků poskytovaných orgány veřejné správy případně jinými státy nebo mezinárodními organizacemi fyzickým nebo právnickým osobám nebo orgánům veřejné správy na stanovený účel, který je ve veřejném zájmu (tímto účelem může být také provoz a zajištění činnosti orgánu veřejné správy), aniž by ze strany příjemců bylo poskytováno adekvátní plnění. Podmínky, za kterých bude veřejná finanční podpora poskytována, stanoví poskytovatel v souladu s právními předpisy, ze kterých podmínky poskytování veřejné finanční podpory vyplývají.

Žadateli a příjemci veřejné finanční podpory mohou být orgány veřejné správy, fyzické nebo právnické osoby vč. zahraničních fyzických a právnických osob, pokud na území ČR podnikají.

Územní samosprávné celky a dobrovolné svazky obcí vykonávají výběrovým způsobem veřejnosprávní kontroly u žadatelů o veřejnou finanční podporu nebo u příjemců veřejné finanční podpory, kterou jim poskytují ze svého územního rozpočtu.

Kontrola poskytovatelů veřejné finanční podpory

Ministerstvo financí u poskytovatelů ověřuje zejména nastavení podmínek, za kterých veřejná finanční podpora poskytována a nastavení systému finanční kontroly podle ustanovení § 4 zákona o finanční kontrole. Ministerstvo financí prověřuje, zda je v rámci poskytování veřejné finanční podpory zajištěn řádný tok informací relevantních pro rozhodování o poskytnutí veřejné finanční podpory, pro realizaci opatření k nápravě, pro nastavení podmínek poskytování veřejné finanční podpory v návaznosti na získané zkušenosti. A nakonec prověřuje i řízení rizik ze strany poskytovatele veřejné finanční podpory v souvislosti s poskytováním veřejné finanční podpory.

Kontrola podmínek pro poskytování veřejné finanční podpory z Evropských investičních a strukturálních fondů Evropské unie (fondů EU)

V případě, že je veřejná finanční podpora poskytována z fondů EU, jsou do veřejnosprávní kontroly zapojeny organizace, které tvoří implementační strukturu při poskytování těchto prostředků a podílejí se na související administraci a kontrole. Těmito organizacemi jsou řídicí orgány, certifikační orgány, zprostředkující subjekty, jsou-li určeny a auditní orgán.

Řídicími orgány jsou poskytovatelé veřejné finanční podpory, která je poskytována zejména formou dotací podle zákona o rozpočtových pravidlech nebo zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů v případě, kdy je řídicím orgánem územní samosprávný celek.

Zprostředkující subjekt je veřejný nebo soukromý subjekt, kterého řídicí orgán pověří výkonem některých svých činností v rámci poskytování veřejné finanční podpory z fondů EU. Delegováním pravomocí se však řídicí orgán nezbavuje své odpovědnosti.

Kontrola za účelem ověření účinnosti řídicích a kontrolních mechanismů orgánů implementační struktury fondů EU

Certifikační orgán je podle ustanovení čl. 126 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 mimo jiné odpovědný za správnost žádostí o platbu, které jsou předkládány Evropské komisi. Certifikační orgán je v České republice součástí Ministerstva financí.

Auditní orgán je součástí Ministerstva financí a vykonává audit podle přímo použitelných předpisů EU za účelem ověření účinnosti řídicích a kontrolních mechanismů implementační struktury fondů EU. Auditní orgán poskytuje nezávislé ujištění o tom, zda zavedené kontrolní systémy správně fungují, zda jsou efektivní a zda jsou uskutečněné operace legální a správné. Auditní orgán dále provádí:

• audity systému – tj. audity za účelem ověření účinného fungování řídicího a kontrolního systému operačního programu;
• audity operací – tj. audity vhodného vzorku operací na základě vykázaných výdajů;
• mimořádné audity – tj. audity na základě požadavku Evropské komise;
• audity designace – tj. audity, jejichž účelem je zhodnotit, zda příslušné orgány implementační struktury dodržují tzv. designační kritéria (tj. kritéria týkající se vnitřní kontroly, řízení rizik, řídicí a kontrolní činnosti a monitorování);
• audity účetní závěrky.

Platební agentura je orgánem odpovědným za financování výdajů společné zemědělské politiky EU. Platební agentura je pověřena prováděním plateb na podporu projektů financovaných z Evropského zemědělského záručního fondu a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova. V České republice tuto funkci vykonává Státní zemědělský intervenční fond.

Veřejnosprávní kontrola u žadatelů/příjemců veřejné finanční podpory z fondů EU je vykonávána zejména na základě zákona o finanční kontrole, kontrolního řádu a závazných metodických pokynů vydávaných Ministerstvem financí, který spravuje i informační systém Finanční kontrola ve veřejné správě, jehož součástí je také Modul koordinace plánování, který má za úkol snižovat počet duplicitních kontrol u žadatelů a příjemců veřejné finanční podpory z fondů EU.

• zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů („zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů“)
• zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů („zákon o obcích“)
• zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů („zákon o krajích“)
• zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů („zákon o hlavním městě Praze“)
• zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) („zákon o rozpočtových pravidlech“)

Kontrola vykonávaná podle mezinárodních smluv

Zahrnuje jen kontrolu prováděnou ze strany mezinárodních organizací podle mezinárodních smluv v případě, že tyto mezinárodní organizace poskytují na území České republiky finanční prostředky. Ustanovení mělo význam zejména v době před vstupem do Evropské unie. V současnosti může jít například o kontrolu prováděnou ze strany Severoatlantické aliance. Severoatlantická aliance v rámci svých promočních a výzkumných programů nabízí účastníkům z členských i nečlenských zemí možnosti finanční účasti na akademických projektech, vědecké spolupráci či aktivitách nevládních organizací. Na základě mezinárodních dohod, kterými je Česká republika vázána, musí být těmto mezinárodním organizacím umožněno ověřování nebo poskytnuta spolupráce při prověřování poskytovaných prostředků. Pravidla pro výkon této kontroly jsou upraveny v ustanovení § 24 zákona o finanční kontrole.

Řídící kontrola

V systému finanční kontroly je řídicí kontrola zařazena do vnitřního kontrolního systému. Řídící kontrola je řídící a kontrolní mechanismus, jehož cílem je snížení nebo případné vyloučení rizik, která ohrožují plnění úkolů orgánu veřejné správy a účelné, hospodárné a efektivní nakládání s veřejnými prostředky. Správné nastavení řídící kontroly je základním předpokladem pro naplnění hlavních cílů finanční kontroly (§ 4 zákona o finanční kontrole). Řídící kontrola probíhá u všech příjmových a výdajových operací. Za její nastavení je odpovědný vedoucí orgánu veřejné správy.

Fáze řídící kontroly

• předběžná řídící kontrola je kontrola plánovaných a připravovaných operací, která probíhá
  • před vznikem nároku na příjem, tj. před rozhodnutím o příjmu;
  • po vzniku nároku na příjem;
  • před vznikem závazku, tj. před vznikem právního důvodu pro výdej peněžních prostředků;
  • po vzniku závazku;
• průběžná řídící kontrola probíhá v průběhu realizace operace (projektu);
• následná řídící kontrola probíhá po ukončení a vyúčtování operace.

Organizační zajištění předběžné řídící kontroly

Příkazce operace je podle zákona o finanční kontrole (§ 26 odst. 1 písm. a) vedoucí daného orgánu nebo vedoucí zaměstnanci jím pověření k nakládání s veřejnými prostředky. U obcí, krajů, hlavního města Prahy, městských části hlavního města Prahy, městských obvodů a části statutárního města může být příkazcem operace i člen zastupitelstva.

Správce rozpočtu je podle zákona o finanční kontrole (§ 26 odst. 1 písm. b) vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za správu rozpočtu orgánu veřejné správy nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím tohoto orgánu. Zákon o finanční kontrole nevylučuje, aby rolí správce rozpočtu bylo pověřeno více osob.

Hlavní účetní je podle zákona o finanční kontrole (§ 26 odst. 1 písm. c) vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za vedení účetnictví orgánu veřejné správy nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím tohoto orgánu. Zákon o finanční kontrole nevylučuje, aby rolí hlavního účetního bylo pověřeno více osob. Odpovědnost za vedení účetnictví hlavního účetního znamená, že odpovídá za postup orgánu veřejné správy (účetní jednotky) v souladu se zákonem o účetnictví, s příslušnými prováděcími vyhláškami v oblasti veřejných financí a s Českými účetními standardy pro některé vybrané účetní jednotky, které vedou účetnictví podle vyhlášky č. 410/2009 Sb., České účetní standardy mají pro většinu účetních jednotek pouze doporučující charakter, jsou ale závazné pro vybrané účetní jednotky.

Aby byla zachována zásada, že operace nebude pod kontrolou jediné osoby, zákon o finanční kontrole stanoví neslučitelnost rolí, tj. výkon funkce příkazce operace je neslučitelný s výkonem funkce správce rozpočtu nebo hlavního účetního. U orgánu veřejné správy, který nemá víc než 5 zaměstnanců, může být hlavním účetním nebo správcem rozpočtu jiná fyzická osoba než zaměstnanec orgánu veřejné správy. U dobrovolného svazku obcí mohou předběžnou řídicí kontrolu vykonávat i jiné fyzické osoby než zaměstnanci dobrovolného svazku obcí.

Kontrolní postupy předběžné řídící kontroly u příjmových operací

Před vznikem nároku na příjem (např. před odesláním žádosti o dotaci nebo před podpisem smlouvy) příkazce operace ověří:

• soulad připravované operace se stanovenými úkoly a schválenými záměry a cíli orgánu veřejné správy;
• správnost operace, tj. soulad operace s právními předpisy a vyhodnocení toho, zda je účelná, hospodárná a efektivní;
• přijetí opatření k vyloučení nebo zmírnění provozních, finančních, právních a jiných rizik, která se při uskutečňování připravované operace mohou vyskytnout;
• doložení připravované operace věcně správnými a úplnými podklady.

Po vzniku nároku na příjem (např. před odesláním vystavené faktury) příkazce operace v 1. kroku ověří:

• správnost určení dlužníka, výše a splatnost vzniklého nároku.

Hlavní účetní ve 2. kroku ověří:

• soulad podpisu příkazce operace v pokynu k plnění veřejných příjmů s podpisem uvedeným v podpisovém vzoru;
• správnost určení dlužníka, výše a splatnosti vzniklého nároku orgánu veřejné správy s údaji ve vydaném pokynu k plnění veřejných příjmů;
• jiné skutečnosti týkající se uskutečnění operace jako účetního případu podle zvláštních právních předpisů pro vedení účetnictví orgánu veřejné správy, souvisejících účetních rizik, které se při jejím uskutečňování mohou vyskytnout včetně přijetí případných opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění.

Příjmové operace, u kterých nelze předběžnou řídící kontrolu objektivně provést

• příjmové operace můžou být nahodilého charakteru a u nichž splývá okamžik vzniku nároku na příjem a samotná platba (např. výběr pokut, příjmy z parkovného vybírané v hotovosti pomocí parkovacích automatů, při platbě veřejnosti za oběd, při platbě za polygrafické služby, apod.) nebo
• zákonné příjmy (sdílené daně, místní poplatky, apod.).

Kontrolní postupy předběžné řídící kontroly u výdajových operací

Před vznikem závazku (např. před uzavřením smlouvy, před odesláním objednávky nebo před zveřejněním veřejné zakázky) příkazce operace v 1. kroku ověří:

• nezbytnost připravované operace k zajištění stanovených úkolů a schválených záměrů a cílů orgánu veřejné správy;
• zda je připravovaná operace v souladu se schválenými veřejnými výdaji, programy, projekty, uzavřenými smlouvami nebo jinými rozhodnutími o nakládání s veřejnými prostředky;
• správnost operace, tj. soulad operace s právními předpisy a vyhodnocení toho, zda je připravovaný výdaj účelný, hospodárný a efektivní;
   přijetí opatření k vyloučení nebo zmírnění provozních, finančních, právních a jiných rizik, která se při uskutečňování připravované operace mohou vyskytnout;
• doložení připravované operace věcně správnými a úplnými podklady.

Správce rozpočtu ve 2. kroku ověří:

• operace byla ověřena příkazcem operace v rozsahu jeho oprávnění k tomuto úkonu, a zda jeho podpis na podkladu k připravované operaci souhlasí s podpisem uvedeným v podpisovém vzoru;
• je v souladu se schválenými veřejnými výdaji, programy, projekty, uzavřenými smlouvami nebo jinými rozhodnutími o nakládání s veřejnými prostředky;
• odpovídá pravidlům stanoveným zvláštními právními předpisy pro financování činnosti orgánu veřejné správy;
• operace byla prověřena v souvislosti s rozpočtovými riziky, která se při jejím uskutečňování mohou vyskytnout, zejména v souvislosti s dopadem uskutečnění operace na zdroje financování činnosti orgánu veřejné správy použitelné v příslušném rozpočtovém období a s potřebou zajištění zdrojů pro financování činnosti tohoto orgánu v navazujícím rozpočtovém období, a zda byla stanovena opatření k vyloučení nebo zmírnění těchto rizik.

Výsledkem procesu předběžné řídící kontroly před vznikem závazku je příslib, a to buď příslib individuální, nebo limitovaný. Pro použití limitovaného příslibu musí být naplněny podmínky, které stanoví prováděcí vyhláška k finanční kontrole (§ 13 odst. 8 a 9). Příslib je záznamem o provedení řídicí kontroly příkazcem operace a správcem rozpočtu a představuje doklad o zajištění finančního krytí připravovaného závazku (13 odst. 7 prováděcí vyhlášky k finanční kontrole). Příslib není rezervací prostředků v rozpočtu. Předběžná řídicí kontrola před vznikem závazku, tedy samotné ověření výše uvedených skutečností, musí s ohledem na cíle finanční kontroly (§ 4 zákona o finanční kontrole) proběhnout nad celou hodnotou připravované operace, a to bez ohledu na to, zda se předpokládá čerpání v průběhu příslušného rozpočtového roku nebo i v letech následujících. S ohledem na zásadu každoročního sestavování a schvalování veřejných rozpočtu a závaznost střednědobého výdajového rámce a střednědobého výhledu se do rozpočtu promítne jen částka, která odpovídá hodnotě připravované výdajové operace, u níž se předpokládá čerpání v daném rozpočtovém roce. Rezervace částek v následujících letech se řeší samostatně vždy pro daný rozpočtový rok.

Po vzniku závazku (např. po přijetí faktury za služby) příkazce v 1. kroku ověří:

• správnost určení věřitele, výše a splatnosti vzniklého závazku orgánu veřejné správy;
• soulad výše závazku s individuálním příslibem nebo limitovaným příslibem.

Hlavní účetní ve 2. kroku ověří:

• soulad podpisu příkazce operace v pokynu k zajištění platby s podpisem uvedeným v podpisovém vzoru;
• soulad údajů o věřiteli, výši a splatnosti vzniklého závazku orgánu veřejné správy s údaji ve vydaném pokynu k zajištění platby, kterou je tento orgán povinen zaplatit věřiteli;
• jiné skutečnosti týkající se uskutečnění operace jako účetního případu podle zvláštních právních předpisů pro vedení účetnictví orgánu veřejné správy, souvisejících účetních rizik, které se mohou vyskytnout zejména v souvislosti se zapojením cizích zdrojů zálohami, hospodařením s fondy a přijetí případných opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění.

Schvalování majetkových operací, tj. operací jejichž podstatou je dispozice s majetkem, při níž nedochází k příjmu ani výdaji z veřejného rozpočtu, není součástí výkonu řídící kontroly. To ovšem neznamená, že tyto operace nejsou kontrolovány. Majetkové operace podléhají předběžné, průběžné a následné kontrole, i když zákon o finanční kontrole neupravuje podrobnosti schvalovacího a kontrolního procesu. Konkrétní nastavení je ponecháno na jednotlivých orgánech veřejné správy. Tedy v rámci řádného nastavení vnitřního kontrolního systému je vhodné, aby byly vnitřním předpisem stanoveny podmínky schvalování těchto operací.

Průběžnou i následnou řídicí kontrolu vykonávají vedoucí pracovníci nebo jiní k tomu pověření zaměstnanci. Průběžná řídicí kontrola probíhá od zahájení do ukončení operace. Dochází tedy k částečnému překrývání s předběžnou řídicí kontrolou. Průběžná kontrola se provádí na vzorku operací, tj. není ji nutné provádět u všech operací (na rozdíl od předběžné řídicí kontroly). Průběžná kontrola má být použita tam, kde je zapotřebí průběžně sledovat a vyhodnocovat danou operaci, tj. zejména u operací, které trvají delší dobu (víceleté závazky). Následná řídicí kontrola probíhá po ukončení operace. Obdobně, jako u průběžné kontroly, platí, že se provádí pouze na vzorku operací a není nutné jí provádět u všech operací.

Pro zaměření průběžné a následné řídicí kontroly se použijí obdobně ustanovení § 11 odst. 3 a 4 zákona o finanční kontrole a ustanovení § 24 až 26 prováděcí vyhlášky k finanční kontrole týkající se revizních postupů, kdy se průběžnou a následnou řídicí kontrolou provádí mimo jiné také ověření souladu s principy účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti. Pokud pověřený zaměstnanec zjistí při výkonu průběžné nebo následné kontroly, že hospodaření s veřejnými prostředky není v souladu se zákonem nebo s principy účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti, oznámí své zjištění vedoucímu orgánu veřejné správy. Průběžná a následná řídící kontrola uvnitř orgánu veřejné správy musí probíhat takovým způsobem, který povede k přijetí nápravného opatření v případě zjištění o nehospodárném, neefektivním či neúčelném vynakládání veřejných prostředků.

Auditní stopa

Při nakládání se spravovanými veřejnými prostředky musí být pořízeny a uchovávány dokumenty a záznamy související s rozhodnutím o příjmové nebo výdajové operaci, včetně účetních záznamů, ze kterých lze rekonstruovat posloupnost při uskutečňování operace a operaci ověřit. Vedoucí orgánu veřejné správy je v rámci své odpovědnosti povinen v tomto orgánu zavést a udržovat vnitřní kontrolní systém, který zajistí, aby o všech operacích a kontrolách byl proveden záznam a vedena příslušná dokumentace (§ 25 odst. 2 písm. c) zákona o finanční kontrole).

• zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů („zákon o účetnictví“)
• vyhláška č. 410/2009 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, pro některé vybrané účetní jednotky, ve znění pozdějších předpisů
• vyhláška č. 503/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, pro zdravotní pojišťovny, ve znění pozdějších předpisů
• vyhláška č. 383/2009 Sb., o účetních záznamech v technické formě vybraných účetních jednotek a jejich předávání do centrálního systému účetních informací státu a o požadavcích na technické a smíšené formy účetních záznamů (technická vyhláška o účetních záznamech), ve znění pozdějších předpisů
• vyhláška č. 270/2010 Sb., o inventarizaci majetku a závazků, ve znění pozdějších předpisů
• vyhláška č. 220/2013 Sb., o požadavcích na schvalování účetních závěrek některých vybraných účetních jednotek
• vyhláška č. 312/2014 Sb., o podmínkách sestavení účetních výkazů za Českou republiku (konsolidační vyhláška státu), ve znění pozdějších předpisů
• České účetní standardy č. 701 až č. 710 pro některé vybrané účetní jednotky, které vedou účetnictví podle vyhlášky č. 410/2009 Sb.
• vyhláška č. 504/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, pro účetní jednotky, u kterých hlavním předmětem činnosti není podnikání, pokud účtují v soustavě podvojného účetnictví
• české účetní standardy pro účetní jednotky, které účtují podle vyhlášky č. 504/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů

Interní audit

Interní audit je nezávislé a objektivní přezkoumávání a vyhodnocování operací vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy, které na základě zákona o finanční kontrole (§ 28 odst. 2) zjišťuje, zda:

• jsou dodržovány právní předpisy, přijatá opatření a stanovené postupy;
• rizika vztahující se k činnosti orgánu veřejné správy jsou včas rozpoznávána, a zda jsou přijímána odpovídající opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění;
• jsou plněna provozní a finanční kritéria;
• je zavedený vnitřní kontrolní systém dostatečně účinný, reaguje včas na změny ekonomických, právních, provozních a jiných podmínek;
• dosažené výsledky při plnění rozhodujících úkolů orgánu veřejné správy poskytují dostatečné ujištění, že schválené záměry a cíle tohoto orgánu budou splněny.

Definice interního auditu v zákoně o finanční kontrole vychází z mezinárodních standardů IIA a klade důraz na ověřování (přezkoumávání a vyhodnocování), které má interní audit provádět.

Interní audit zahrnuje zejména (§ 28 odst. 4 zákona o finanční kontrole):

• finanční audit, který ověřuje, zda údaje vykázané ve finančních, účetních a jiných výkazech věrně zobrazují majetek, zdroje jeho financování a hospodaření s ním;
• audit systému, který prověřuje a hodnotí systémy zajištění příjmů orgánu veřejné správy, včetně vymáhání pohledávek, financování jeho činnosti a zajištění správy veřejných prostředků;
• audit výkonu, který zkoumá výběrovým způsobem hospodárnost, efektivnost a účelnost operací i přiměřenost a účinnost vnitřního kontrolního systému.

Interní auditor má volit takové auditní postupy, které mu umožní v dostatečné míře ověřit oblasti podle ustanovení § 28 odst. 2 zákona o finanční kontrole.

Finanční audit v případě interního auditu bude zaměřen s ohledem na cíle finanční kontroly (§ 4) spíše na přezkoumávání a vyhodnocení toku informací o hospodaření orgánu veřejné správy a způsobu jejich promítání do účetních výkazů. Interní auditor bude spíše ověřovat to, zda je správně nastaven proces oběhu informací a dokladů než ověřovat jednotlivé položky účetní výkazů. Audit účetní závěrky (povinný audit) provádí auditor nebo auditorská společnost podle zákona o auditorech a tento audit má jasně a striktně definovaná pravidla a na auditora, který povinný audit vykonává, jsou kladeny určité zákonem o auditorech dané požadavky, vč. předepsaného vzdělání a absolvování zkoušky.

Audit systému ověřuje hospodaření s veřejnými prostředky, a to jak s příjmy a výdaji, tak ověřuje také hospodaření s majetkem, který je součástí veřejných prostředků (§ 2 písm. g) zákona o finanční kontrole. Konkrétní zaměření tohoto auditu závisí na analýze rizik, a na základě tohoto vyhodnocení, pak interní auditor ověřuje se nastavení vnitřních postupů a jejich vzájemná provázanost např. v oblasti veřejných zakázek, informačních systému nebo řízení lidských zdrojů apod.

Audit výkonu se týká přezkoumávání a hodnocení účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti jednotlivých příjmových, výdajových i majetkových operací. Interní audit prověřuje, zda uskutečněné operace jsou v souladu s principy účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti a zda je auditní stopa, na základě které lze dojít ke stejnému rozhodnutí o naložení s veřejnými prostředky. Nejedná se však o následnou řídící kontrolu, protože zákon o finanční kontrole neumožňuje pověření interního auditu prováděním následné řídící kontroly. Interní audit dále v rámci auditu výkonu prověřuje, zda nastavení pravidel a procesů vnitřního kontrolního systému je účelné, hospodárné a efektivní. Prověřuje, zda nastavená pravidla a procesy přispívají k plnění úkolů a cílů orgánu veřejné správy a jsou nastavena vhodným způsobem (přiměřeně) tak, aby napomáhala k plnění provozních a finančních kritérií v souladu s principy účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti.

Funkční nezávislost a postavení útvaru interního auditu

Interní audit je zajištěn funkčně nezávislým útvarem, popřípadě k tomu pověřeným zaměstnancem, který je organizačně oddělen od vedení orgánu veřejné správy a pracuje nezávisle na něm. Odpovědnost za funkční a organizační zajištění interního auditu má vedoucí orgánu veřejné správy, kterému je také útvar interního auditu přímo podřízen (§ 29 odst. 1 zákona o finanční kontrole). Zákon o finanční kontrole dále stanovuje, kdo jmenuje a odvolává vedoucího interního auditu, nebo samostatně pověřeného interního auditora (§ 29 odst. 2).

Interní audit nelze pověřovat úkoly, které jsou v rozporu s nezávislým plněním jemu stanovených úkolů (§ 29 odst. 4), jako např. řízením rizik organizace, ochranou osobních údajů, vyřizováním stížností, protikorupční politikou apod.). V rozporu s nezávislým plněním úkolů útvaru interního auditu není, jestliže je tento útvar pověřen zajišťováním výkonu následné veřejnosprávní kontroly podle § 11 odst. 4 až 6 zákona o finanční kontrole, prostřednictvím které vedoucí orgánu veřejné správy nahradil činnost interního auditu u svých podřízených organizací. Předmětem této kontroly bude zejména ověření nastavení vnitřního kontrolního systému podřízených organizací. Funkce interního auditu tak může být v případě podřízených organizací správců kapitol státního rozpočtu a v případě podřízených organizací územních samosprávných celků nahrazena výkonem veřejnosprávní kontroly, a to za podmínky malé pravděpodobnosti výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření s veřejnými prostředky (§ 29 odst. 5 zákona o finanční kontrole).

Podmínky pro zřízení interního auditu (tj. zřízení útvaru interního auditu nebo pověření zaměstnance úřadu výkonem interního auditu) v orgánu veřejné správy stanovuje zákon o finanční kontrole (§ 29 odst. 5 a 6). Např. obce a městské části hlavního města Prahy, které mají méně jak 15 000 obyvatel, mohou nahradit funkci útvaru interního auditu přijetím jiných dostatečných opatření.

Interní audit má vedoucímu orgánu veřejné správy poskytovat ujištění, že rizika, která ohrožují plnění úkolů a cílů orgánu veřejné správy jsou řádně řízena. Výstupem interního auditu jsou doporučení ke zdokonalení vnitřního kontrolního systému. Doporučení interního auditu jsou výstupem auditních zakázek, tedy výstupem realizovaných auditů, která jsou formulována ve Zprávách z provedených auditů, které jsou bez zbytečného odkladu předkládány vedoucímu orgánu veřejné správy. Na základě závěrů interního auditu jsou přijímána orgánem veřejné správy opatření.

Kontaktní údaje

Ministerstvo financí – odbor Centrální harmonizační jednotka – metodická podpora a legislativa (gestor zákona o finanční kontrole a jeho prováděcí vyhlášky)

• Ing. Tomáš Šulc
  +420 257 044 798
  Tomas.Sulc@mfcr.cz
• Ing. Radka Kapounová
  +420 257 042 392
  Radka.Kapounova@mfcr.cz

Pokud si přejete být informováni o nadcházejících vzdělávacích akcích a dalších činnostech odboru Centrální harmonizační jednotka, napište nám na adresu chj@mfcr.cz, že chcete být zařazeni do našeho mailing-listu CHJ pro odběr novinek.

Zasláním žádosti o zařazení do mailing-listu CHJ souhlasíte se zpracováním poskytnutých osobních údajů. Informace o zpracování Vašich osobních údajů Ministerstvem financí jsou dostupné na webu Ministerstva financí v sekci GDPR v části Přílohy.