Odpovědnost za přestupky – časová působnost

Dotaz:

Ministerstva financí bylo dotázáno na stanovisko k ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“), k možnému zániku trestnosti jednání, jímž jsou porušována pravidla cenové regulace stanovená v cenových předpisech v důsledku změny těchto cenových předpisů (cenový výměr, předpis nebo cenové rozhodnutí) v době po spáchání předmětného deliktního jednání.

Odpověď:

Pokud jde o předmětnou otázku, dovolujeme si odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 5 As 269/2017 – 83 ze dne 4. dubna 2019. Nejvyšší správní soud zde posuzoval případ, kdy stěžovatelka nerespektovala při své činnosti (sběr, přeprava, třídění a odstraňování komunálního odpadu) podmínky věcného usměrňování cen dle ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o cenách“).

Stěžovatelka v kasační stížnosti argumentovala, že se uvedeného jednání dopustila v letech 2013 a 2014, avšak není na místě ji sankcionovat, neboť cenová regulace svozu odpadů byla od 1. 1. 2017 zrušena. Soudy jsou podle ní totiž povinny uplatnit zásadu použití co nejpříznivějšího zákona pro pachatele.

Nejvyšší správní soud k uvedené námitce konstatoval, že se uvedená zásada neaplikuje ve správním řízení vždy a bezvýjimečně. „Pravidlo přednosti pozdější příznivější právní úpravy, obecně platné také ve věcech správního trestání (čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod), se vůbec netýká případů, kdy zákonodárce či jiný regulátor „usměrňoval“ příslušné odvětví v určitém období, zatímco v pozdějším období regulaci nestanovil vůbec nebo odlišně. Regulace v určitém období totiž mohla mít svůj racionální důvod a legitimní cíl, který mohl odpadnout teprve s postupem času (například v důsledku účinné předchozí regulace či vývoje dané oblasti), což vedlo ke změně podmínek pro futuro. Jinými slovy samotná skutečnost, že míra regulace klesá nebo je zcela zrušena, sama o sobě neznamená, že pominul zájem na její úrovni v rozhodném období (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2017, čj. 1 As 208/2016-35, č. 3657/2018 Sb. NSS). Právě to je třeba zkoumat, má-li být určitý subjekt sankcionován za správní delikt spáchaný v konkrétní době.“.

Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku dále konstatoval, že „v nyní projednávané věci je velmi podstatné také to, že § 6, § 16 odst. 1 písm. d) a odst. 4 písm. c) zákona o cenách, podle nichž byla stěžovatelka uznána vinnou a byla jí uložena pokuta, nedoznaly žádných změn.“

Dále si dovolujeme odkázat i na již výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, č.j. 1 As 208/2016-35. Zde Nejvyšší správní soud řešil případ, kdy držitelka poštovní licence dosáhla v roce 2012 při měření přepravních dob poštovních zásilek vložených do poštovních schránek podle normy EN 13850 výsledku 93,23 % poštovních zásilek dodaných nejpozději následující pracovní den, čímž porušila povinnost podle ustanovení § 24 odst. 4 písm. d) základních kvalitativních požadavků stanovených přílohou rozhodnutí o udělení poštovní licence ze dne 5. 12. 2008, č. j. 76 026/2008-608, ve znění účinném do 31. 12. 2012, dosáhnout při měření přepravních dob poštovních zásilek vložených do poštovních schránek podle normy EN 13850 za kalendářní rok 2012 výsledku nejméně 95 % poštovních zásilek dodaných následující pracovní den. Tím se měla držitelka poštovní licence dopustit správního deliktu podle ustanovení § 37a odst. 2 písm. a) zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách, ve znění účinném do 31. 12. 2012 (dále jen „poštovní zákona“).

Jelikož však byla vyhláškou Českého telekomunikačního úřadu č. 464/2012 Sb., o stanovení specifikace jednotlivých základních služeb a základních kvalitativních požadavků na jejich poskytování, s účinností od 1. 1. 2013 snížena hranice, jejíž dosažení základní kvalitativní požadavky požadují při měření přepravních dob, na nejméně 92 % zásilek (oproti 95 % platných v roce 2012), držitelka poštovní licence namítla zánik trestnosti sankcionovaného jednání s odkazem na čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod.

Dle Nejvyššího správního soudu je obecné pravidlo přednosti pozdější příznivější úpravy dáno pro případy, kdy zákonodárce v důsledku např. společenských změn nebo změny v poznání dopadů regulované činnosti přehodnotí potřebu regulace do té míry, že původně stanovenou povinnost zruší, stanoví v jiném (nižším) rozsahu, nebo alespoň sníží trest za případné porušení takové povinnosti. „Nelze je však aplikovat na případy, kdy zákonodárce nebo správní orgán předem, tedy již při prvotním stanovení určité povinnosti, vymezil její rozsah cíleně pro určité konkrétní období, zatímco pro jiné období ji nestanovil vůbec nebo její rozsah vymezil odlišně (lhostejno, zda vyšší nebo nižší). To může mít svůj racionální důvod v potřebě postupného dosahování předem stanovených cílů regulace, nebo naopak pro plynulý přechod k nižší úrovni regulace. Samotná skutečnost, že míra regulace (stanovená pozdější úpravou pro další období) klesá, neznamená, že pominul zájem společnosti na úrovni regulace v rozhodném období. Tento zájem společnosti totiž nadále trvá, mj. v podobě požadavku právní jistoty regulovaných subjektů i třetích osob. Stejně tak je tomu i v nyní projednávaném případě: ani nižší míra regulace, ani právnětechnická změna formy stanovení právní povinnosti nic nemění na zájmu společnosti, že v kalendářním roce 2012 měla žalobkyně skutečně doručit stanovený objem zásilek ve stanoveném čase. Aplikace pravidla přednosti pozdější příznivější úpravy tak, jak učinil krajský soud, by ve všech případech, kdy je určitá povinnost ukládána „jen“ pro určité období, resp. kdy je její rozsah, uložený pro různá období, stanoven jako klesající, znamenal nevymahatelnost práva, přesněji nevymahatelnost práva trestněprávní cestou. Povinnosti by nebylo třeba plnit podle práva účinného v době jednání, pokud je zřejmé, že mohou být nebo budou vymáhány později a že pro tu dobu již nebudou stanoveny vůbec nebo v nižším rozsahu. Takový přístup by zákonodárci zcela bránil v použití výše popsané metody dynamické regulace, která může být s ohledem na požadované cíle zcela racionální a přiměřená a v některých případech dokonce nezbytná. Vzhledem k právnímu závěru usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013 - 48, by navíc rozhodným okamžikem pro posouzení, zda byly naplněny podmínky deliktní odpovědnosti, nebylo ani datum vydání rozhodnutí správního orgánu, ani rozhodnutí o opravném prostředku, ale až datum vyhlášení rozsudku krajského soudu o případné žalobě proti těmto rozhodnutím. S takovým časovým odstupem by už bylo prakticky vždy znemožněno vymáhání právní úpravy stanovené cíleně pro určité období.“

Na základě výše uvedené judikatury Nejvyššího správního soudu si dovolujeme konstatovat, že se v popisovaných případech pravidlo přednosti pozdější příznivější právní úpravy neuplatní, a to bez ohledu na to, že v době, kdy bylo vedeno ve výše uvedených případech správní řízení, ještě nenabyl účinnosti přestupkový zákon. Ustanovení § 2 odst. 1 přestupkového zákona totiž přímo vychází ze znění čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, jehož výkladem se výše uvedené rozsudky Nejvyššího správního soudu zabývají.

Kontrolovaná osoba, která se dopustila cenových deliktů, spočívajících v porušení pravidel cenové regulace stanovených v cenových předpisech platných v době nákupu a prodeje zboží, tedy může být sankciována za tento správní delikt i za situace, kdy v době zahájení řízení již platí nový cenový předpis, který podmínky pro uplatnění nebo kalkulaci regulované ceny (pro futuro) změnil.