-
Poskytování peněžních prostředků z rozpočtu Evropské unie a finančních mechanismů v České republice – právní aspekty
Projekt byl završen vydáním publikace: Válková, I.: Poskytování peněžních prostředků z rozpočtu Evropské unie a finančních mechanismů v České republice – právní aspekty. Praha: Leges, 2020, 208 s. ISBN 978-80-7502-435-0.
Projekt GAUK č. 458218 - Právní aspekty poskytování peněžních prostředků z rozpočtu Evropské unie řešený na Univerzitě Karlově, Právnické fakultě
Projekt má za úkol analyzovat formy a druhy právních norem a právních skutečností, na základě kterých jsou realizovány finančněprávní vztahy mezi Evropskou komisí (případně jiným subjektem dle principů přímého, nepřímého a sdíleného řízení) a veřejnými právnickými osobami v České republice jako jsou stát (organizační složky státu), státní fondy, státní příspěvkové organizace, kraje, obce a jimi zřízené příspěvkové organizace, regionální rady a dobrovolné svazky obcí.
Na internetových stránkách Ministerstva financí jsou v souladu s plánem projektu zveřejněny informace o průběžných výstupech diskuse s odbornou veřejností, zápisy ze seminářů a prezentace k tématu Projekt GAUK č. 458218 - Právní aspekty poskytování peněžních prostředků z rozpočtu Evropské unie řešený na Univerzitě Karlově, Právnické fakultě.
-
Informace o závěrečné fázi projektu GAUK č. 458218 - Právní aspekty poskytování prostředků z rozpočtu EU a FM - období leden až prosinec 2019
Dne 22. 5. 2019 byla na Právnické fakultě pořádána katedrou finančního práva a finanční vědy konference na téma „Právní aspekty poskytování peněžních prostředků z rozpočtu EU a finančních mechanismů“ v rámci projektu GAUK „Právní aspekty poskytování peněžních prostředků z rozpočtu EU“ řešeného Mgr. Ing. Irenou Válkovou. Této konference se zúčastnilo 140 expertů rozpočtové, implementační a kontrolní struktury vytvořené v rámci veřejné správy. Konference se také účastnili zástupci institucí, které realizaci projektů spolufinancovaných z rozpočtu EU/FM zprostředkovávají. Zveřejněná prezentace představuje shrnutí poznatků řešitelky k datu konání konference. Vývoj poznání se průběhu druhé poloviny roku 2019 posunul jak v oblasti poskytování prostředků z rozpočtu EU, tak v pojetí právního rámce finančních mechanismů. Závěrečné výstupy budou prezentovány v disertační práci, jejíž část bude publikována v první polovině roku 2020.
-
Právní aspekty poskytování prostředků z rozpočtu EU a FM - výstupy z období leden až březen 2018
- Informace o průběžných výstupech diskuse s odbornou veřejností
- Zápisy ze seminářů
- Souhrnná prezentace z diskuse
Informace o průběžných výstupech diskuse s odbornou veřejností (31.1. – 28.3. 2018)
v rámci projektu „Právní aspekty poskytování prostředků z rozpočtu EU“ včetně porovnání s právními aspekty FM
Dne 15. 1. 2018 informoval náměstek pro řízení sekce Veřejné rozpočty Ing. Petr Pavelek ve svém dopise č. j. MF - 1206/2018 o realizaci projektu „Právní aspekty poskytování peněžních prostředků z rozpočtu EU a FM“. V přípravné a realizační fázi projektu GAUK č. 458218 - Právní aspekty poskytování peněžních prostředků z rozpočtu Evropské unie řešeného na Univerzitě Karlově, Právnické fakultě ve spolupráci se sekcí 06 Ministerstva financí probíhala každou středu od 31.1.do 28.3 2018 diskuse s odborníky napříč státní správou. Právní aspekty poskytování peněžních prostředků z rozpočtu Evropské unie byly navíc porovnány s právními aspekty poskytování prostředků z finančních mechanismů. Tato úvodní diskuse přispěla jako vstup k pozitivní analýze zkoumaného tématu. Poskytování prostředků z rozpočtu EU/FM a jeho právní ukotvení na národní a evropské úrovni je v současné době, kdy byl EK předložen návrh finančního rámce 2021+, téma velmi aktuální. Naskýtá se zde jedinečná příležitost zúročit zkušenosti z minulých a současného nastavení toků z rozpočtu EU a FM.
Hlavní řešitelka Mgr. Ing. Irena Válková studuje druhým rokem doktorský studijní program Teoretické právní vědy, obor Finanční právo a finanční věda v kombinované formě studia. Ve svém studiu se zabývá problematikou právní regulace finančních toků z rozpočtu EU a FM. Toto téma úzce souvisí s její pracovní náplní na Ministerstvu financí v odboru 11 Státní rozpočet, kde metodicky řídí rozpočtování programů EU/FM realizovaných prostřednictvím státního rozpočtu.
Diskuse se účastnilo celkem 178 odborníků ze 17 kapitol státního rozpočtu a jedné instituce mimo státní správu. Odborníci na implementaci, rozpočet, účetnictví, platovou politiku, statistická vykazování, kontrolu, koordinaci, rozpočet EU a FM byli konfrontování s problémy, které současné právní ukotvení na národní úrovni přináší při přijímání, plánování, rozpočtování, vykazování, kontrole a vypořádání prostředků z rozpočtu EU a FM. Odborníci prezentovali své vlastní názory ne oficiální stanoviska institucí, ve kterých pracují. Výsledkem této první fáze je ucelený přehled o těchto problémech a možných variantách jejich řešení pro programové období 2021+. Výstupy projektu budou postupně zveřejňovány na webových stránkách Ministerstva financí pod záložkou „konference a semináře“.
Evropská komise představila 2. května 2018 návrh nového rozpočtu EU pro roky 2021 - 2027. Odstartovala tak vyjednávání Víceletého finančního rámce (VFR) na období po roce 2020. V červenci tohoto roku absolvuje řešitelka projektu Mgr. Ing. Irena Válková stáž v EK, kde bude se zástupci DG Budget diskutovat finanční právní rámec na úrovni EU.
První fázi výzkumu uzavře konference, která se bude konat v měsíci květnu příštího roku na půdě Právnické fakulty Univerzity Karlovy. Původní termín září tohoto roku byl shledán nevyhovujícím s ohledem na nečekanou časovou zaneprázdněnost panelistů konference.
Hlavní témata a diskutované problémy:
1) Současné formy a druhy právních norem a právních skutečností na základě kterých, jsou poskytovány prostředky z rozpočtu EU a finančních mechanismů ČR
- Prostředky z rozpočtu EU
Potřeba úprav práva na národní úrovni je vysvětlována obecností přímo aplikovatelných právních předpisů; nutností naplnit požadavky kontrolních orgánů na národní úrovni a snahou vytvořit takové právní prostředí, které eliminuje strach z odpovědnosti za rozhodnutí na základě přímo aplikovatelných právních předpisů. - Prostředky přijímané na základě dohody o finančním partnerství od koordinátora projektu EU (zahraniční subjekt, tuzemský subjekt mimo státní správu), který dostane grant. Jsou tyto prostředky stále prostředky z rozpočtu EU, je dohoda o finančním partnerství (konsorciální smlouva) veřejnoprávní nebo soukromoprávní? Jak takové příjmy zachytit ve výkaznictví?
- Prostředky z finančních mechanismů
Přímo aplikovatelné právní předpisy stojící co do právní síly nad národními u FM neexistují. Nedostatečná právní opora na národní úrovni může vést k ohrožení čerpání prostředků.
Formy úprav práva na národní úrovni a jejich dopad na plynulost čerpání prostředků z rozpočtu EU a FM budou předmětem dalšího zkoumání
2) Jak se v ČR přijímají prostředky z rozpočtu EU/FM na realizaci projektů EU/FM
- Prostředky z rozpočtu EU/FM jsou přijímány většinou prostřednictvím účtů podřízených státní pokladně,
- Na národní úrovni v současné době existuje nejednotně legislativně upravená složitá struktura přeposílání prostředků z účtu jedné instituce na druhou až jsou prostředky finálně prostředky poskytnuty konečnému příjemci
3) ESA 2010 – požadavky Eurostatu – dodatečně zjištěné nezpůsobilé výdaje, zjednodušené vykazování, finanční nástroj; MS2014+ jako zdroj pro dodatečně nezpůsobilé výdaje
- Absence centrální evidence dodatečně zjištěných nezpůsobilých výdajů EU/FM v informačním systému, povinná aplikace zjednodušeného vykazování v rámci projektů EU/FM a uznatelnost výdajů od 1.1.2014 zkreslují výstupy národní fiskální politiky
4) Jak se v ČR prostředky z rozpočtu EU/FM poskytují na realizaci projektů EU/FM
- Ve většině případů prostřednictvím státního rozpočtu, jednoletého hotovostního plánu, se kterým víceleté plánování v rámci projektů EU/FM neladí
- Vznik nároků z nespotřebovaných výdajů
- Rozpočtové opatření - souvztažné navýšení § 24 odst. 4 zák. č. 218/2000 Sb. lze aplikovat pouze pro omezenou skupinu programů/projektů EU
- Plánování u finančních mechanismů a dalších programů EU, které nepatří do vymezení §3 písmeno j zák. č. 218/2000 Sb. v průběhu roku je komplikované
- Nemožnost naplnit rozpočtované příjmy a výdaje - mix hotovostního a akruálního pohledu za EU/FM
- Vytváření tak složitých a často aktualizovaných metodických pokynů a pravidel, na základě kterých lze těžko neudělat chybu
- Rozklížené právní vztahy při poskytování dotací Státním příspěvkovým organizacím – ŘO jako poskytovatel dotace a ministerstvo jako zřizovatel SPO a poskytovatel dotace
5) Experti státní správy a jejich možnosti zahraniční spolupráce prostřednictvím realizace projektů EU/FM, stáže v rámci EU a mimo instituce EU
- Odměňování v rámci projektové činnosti naráží na složitý systém odměňování zaměstnanců a státních zaměstnanců, plánování, plnění a kontroly platové politiky vlády v rámci rozpočtu
- Pro projektovou činnost EU/FM je nutné vytvořit podmínky.
- Realizace projektu EU/FM v rámci neplaceného volna, dovolené nejsou řešením, daňové odvody z platu a cestovních náhrad v rámci projektu EUFM a odvody na sociální a zdravotní pojištění v tomto případě jsou konzultovány s odborníky z daní, zatím bez reakce
- Dalším problémem jsou cestovní náhrady u stáží mimo instituce EU, ty jsou zdaněny na rozdíl od náhrad v rámci stáží v institucích EU
6) Poskytování prostředků do zahraničí v rámci projektů EU/FM
- OSS realizují projekty EU/FM i se zahraničními partnery, v případě EU se lze odvolat na přímo aplikované právo (do jaké míry bude předmětem dalšího výzkumu), ale co se to vlastně uzavírá, veřejnoprávní smlouva nebo soukromoprávní smlouva, jak jsou nastavené kontrolní mechanismy?
- Finanční partnerství je v rámci státní správy dlouho neřešený problém
7) Nevyplacení dotace poskytovatelem, odvody za porušení rozpočtové kázně, nesrovnalosti, vratky (včetně finančního vypořádání), spory ze smluv, národní dofinancování apod.
- Problém s aplikací §14e a 14f rozpočtových pravidel a průběžným vyplácením projektů
- Vratky nejsou soustředěny na jeden účet a nejsou všechny podchyceny v rámci nástrojového členění,
- Při existenci několika kontrolních subjektů (FÚ, NKÚ, AO) a jejich IS neexistuje centrální evidence dodatečně zjištěných nezpůsobilých výdajů EU/FM v informačním systému podávající celkovou informaci o zátěži na státní rozpočet z důvodu různých pochybení
- Porušení rozpočtové kázně nemusí být nesrovnalost (kde jsou rozdíly a proč bude předmětem dalšího výzkumu)
- Spory z veřejnoprávních smluv, na základě kterých, se poskytují dotace u ÚSC – zátěž pro SR na mnoho let
8) Příprava nového finančního rámce EU 2021+
- Podpora zjednodušeného vykazování
- Finančního partnerství
- Míchání programů a forem poskytování prostředků při realizaci projektu – jeden projekt může být podpořen v rámci kohezní politiky, komunitárního programu, finančního nástroje a spolufinancování ze SR = (grant, Národní fond, úvěr, státní rozpočet)
9) Finanční mechanismy včetně Programu švýcarsko-české spolupráce (současnost, budoucnost)
- Inspirace komplikovanými postupy při poskytování prostředků z rozpočtu EU bez ohledu na odlišné právní ukotvení
Podrobněji rozpracováno v zápisech ke každému setkání.
Závěr:
Hypotézou projektu je tvrzení, že finanční právo dostatečně neodráží skutečnost, že finanční podpora z rozpočtu EU/FM je to, co všechny programy EU/FM spojuje. Nehledě na typ řízení z rozpočtu EU a FM lze vysledovat u všech programů zálohové průběžné a konečné platby. Je třeba, aby tyto podobnosti rozpočtové právo jak na národní tak evropské úrovni dostatečně odráželo.
Státní správa i územní samospráva v České republice má v tomto ohledu významnou pozici jako prostředník při poskytování prostředků z rozpočtu EU/FM ale také realizátor svých vlastních projektů EU/FM. Většina projektů podporovaných z rozpočtu EU je buď předfinancována ze státního rozpočtu, nebo jím prochází, což znamená, že na příjmové účty organizačních složek státu jsou přijaty nenarozpočtované (neplánované) prostředky z rozpočtu EU, o které je možné překročit rozpočet na výdajové straně. Finanční mechanismy jsou v rámci organizačních složek státu předfinancovány.
Před použitím často velmi obecných přímo aplikovatelných nařízení případně jiných pramenů práva EU se preferují změny klíčového pramene rozpočtového práva, zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. Různé skupiny zabývající se čerpáním prostředků z rozpočtu EU přicházejí s dalšími a dalšími požadavky na úpravu tohoto zákona. Nejednotná aplikace těchto nekoncepčně vtělených úprav vnáší nastavených postupů další zmatek (viz §14e a14f zak.č.218/2000 Sb.). Komplexní právní řešení této oblasti s aktivní účastí širokého spektra odborníků v rámci stání správy případně územní samosprávy chybí. Jmenovaný projekt má ambici mezeru vyplnit a komplexní právní řešení ve své závěrečné fázi nabídnout.
Pro zvážení budoucího nastavení financí EU a FM je klíčové zda:
- budou prostředky i pro období 2021+ předfinancovány prostřednictvím státního rozpočtu, tzn., zda budou kromě projektů realizovaných samotnou státní správou předfinancovány ze státního rozpočtu i dotace ostatním subjektům
- budou v rámci státní správy vytvořeny podmínky pro projektovou práci v oblasti odměňování
- bude vůle inspirovat se domácí dobrou praxí
- bude vůle zjednodušit metodické prostředí
- státní příspěvkové organizace budou zrušeny či transformovány
- bude prostor pro zvážení návrhů odborníků z praxe (eliminace kursových ztrát, pravidlo 10% u ukazatele státního podílu – problém u malých kapitol, rezervace apod.)
- Vícenáklady spojené s úpravami IS
Navrhované varianty je třeba chápat jako průběžné, otevřené varianty, které se budou v dalších fázích výzkumu měnit. Snahou je přispět k nastavení v rozpočtovém právu, které by lépe odráželo potřeby praxe a odlišného právního ukotvení prostředků z rozpočtu EU a prostředků z finančních mechanismů.
První dvě varianty se snaží upravit a maximálně využít již existující vztahy subjektů finančního práva. Třetí varianta by znamenala razantnější zásah do nastavených struktur. Všechna tři budou předmětem dalšího výzkumu.
Varianta č. 1
Při stávajícím nastavení, vyvstávají následující oblasti, které je třena definovat:
- Jaké prostředky považujeme za příjmem z rozpočtu EU a FM,
- Program EU/FM a projekt EU/FM a promítnout je správně do poskytování dotací, rozpočtových opatření, porušení rozpočtové kázně, nároků, finančního vypořádání a vratek,
- Rozšířit skupinu programů/projektů EU/FM pro kterou je možné využít §24 odst. 4 zák. č.218/2000 Sb. umožňující větší flexibilitu v průběhu rozpočtového roku na všechny prostředky z rozpočtu EU/FM, které jsou předfinancovány ze státního rozpočtu,
- Zohlednit finanční partnerství a to i ve vztahu k zahraničním partnerům,
- Rozvolnit využívání nároků tak aby bylo identické s ukazatelem státního rozpočtu v průběhu roku
- Upravit dotační nesoulad ŘO/Zřizovatel,
Varianta č. 2
Využití rezervních fondů k poskytování dotací s cílem snížit administrativní zátěž a zjednodušit finanční toky.
- Realizace projektů EU/FM u OSS zůstává rozpočtována,
- Státní rozpočet navíc poskytuje návratnou finanční výpomoc v případě zadržených plateb,
- Státní rozpočet poskytuje podíl spolufinancování,
- V RF se spojí všechny prostředky a z jednoho účtu se poskytnou dotace, vratky se na RF znovu využívají,
- Výhodou je jedno místo, ze kterého se poskytují prostředky a používání rozpočtové skladby u RF; transparentnost toků je zajištěna.
Varianta č. 3
Vytvoření jedné instituce pro příjem prostředků z rozpočtu EU/FM a poskytování dotací konečným příjemcům.
- Podmínkou je, aby tato instituce měla účet podřízený státní pokladně a možnost aplikace rozpočtové skladby,
- Další podmínkou pro akceptaci jedné instituce pro všechny programy/projekty EU/FM je zachování třídění dle rozpočtové skladby a určení jasných kompetencí v rámci struktury instituce. Byl by tak vytvořen jeden fond pro všechny, zároveň by se informace o programech/projektech EU/FM při rozpočtování, plnění, hodnocení a kontrole neztratila,
- Administrativně jednoduché a méně nákladné
- S ohledem na současné nastavení (množství IS, komplikované a odděleně se historicky vyvíjející struktury, roztříštěná personální základna) se ovšem tato možnost jeví jako nejméně reálná
Zápisy ze seminářů
- Téma č. 1 (31. 1. 2018)PDF (116kB)
- Téma č. 2 (7.2. 2018)PDF (215kB)
- Téma č. 3 (14. 2. 2018)PDF (146kB)
- Téma č. 4 (14.2.2018 a 14.3.2018)PDF (246kB)
- Téma č. 5 (21. 2. 2018)PDF (151kB)
- Příloha k tématu č. 5 (21.2.2018)XLSX (14kB)
- Téma č. 6 (28. 2. 2018)PDF (138kB)
- Téma č. 7 ( 7. 3. 2018)PDF (167kB)
- Téma č. 8 ( 21. 3. 2018)PDF (141kB)
- Téma č. 9 (21. 3. 2018)PDF (127kB)
- Téma č. 10 (28. 3. 2018)PDF (217kB)
Prezentace
-
Právní aspekty poskytování prostředků z rozpočtu EU a FM - výstupy z období duben až listopad 2018