Budeme označovat „zelené“ výdaje rozpočtu a měřit jejich dopad na emise, říká Melcher z Ministerstva financí
Zdroj: EURACTIV.cz, 9. 1. 2025
Jaká je role Ministerstva financí ČR při podpoře přechodu na udržitelné financování v České republice?
Nově vstupujeme do historicky ustáleného dialogu mezi MPO (Ministerstvem průmyslu a obchodu) a MŽP (Ministerstvem pro životní prostředí). Označujeme to jako financování udržitelnosti, spíše než udržitelné finance.
Proces přechodu na nízkouhlíkové hospodářství, který je nutný k naplnění našich mezinárodních závazků, zejména na úrovni EU, je mimořádně finančně náročný a vyžaduje kapitálové investice napříč sektory hospodářství. Doposud se o těchto otázkách primárně diskutovalo na úrovni MPO a MŽP, přičemž MPO se zabývalo především transformací průmyslu a energetiky a MŽP se soustředilo na ochranu přírody a životního prostředí.
Vznikají tak strategie, vize a koncepty, jak tento přechod realizovat, což zahrnuje i odhad nákladů a hledání zdrojů financování. Tyto plány však často nejsou dostatečně podrobné. Zde by měla významně vzrůst role Ministerstva financí. Ta zahrnuje systematickou práci na odhadech nákladů tranzice, tedy určení, kolik bude přechod stát, a rovněž spolupráci s resorty při hledání vhodných zdrojů a způsobů financování, včetně kombinace veřejných, evropských a soukromých prostředků. Co se týče veřejných výdajů, jde pak rovněž o zasazení plánovaných výdajů do jakési fiskální nebo rozpočtové reality, přičemž důležitou roli hraje i prioritizace jednotlivých opatření v rozpočtu Dále je důležité řešit efektivitu financování, což znamená prevenci duplicitního nebo jinak neefektivního vynakládání prostředků, zejména pak těch veřejných. Součástí by také mělo být sledování tzv. hodnoty za peníze, tedy zda jsou prostředky vynakládány tak, aby co nejefektivněji plnily stanovené cíle.
Ministerstvo financí se dosud této oblasti systematicky nevěnovalo. V současné době vytváří kapacity s cílem zajistit, aby financování udržitelnosti bylo koordinované a podpořilo nákladově efektivní transformaci české ekonomiky na nízkouhlíkové hospodářství. Nejde přitom pouze o transformaci ekonomiky, ale rovněž o zajištění energetické bezpečnosti, snížení závislosti na dovozu energií a podporu konkurenceschopnosti.
Zásadní je pro nás také problematika mobilizace soukromého kapitálu pro financování opatření souvisejících s dekarbonizací ekonomiky. Veřejné prostředky sehrají totiž jen velmi omezenou roli při financování transformace. Finanční instituce se dnes při úvěrování firem a podnikatelů zajímají o dlouhodobou udržitelnost jejich výrobních procesů a business modelů. Z naší strany by tak bylo dobré přispět ke stavu, kdy finanční instituce mají k dispozici kvalitní a důvěryhodná data pro rozhodování o alokaci kapitálu, aniž by se zvyšovala administrativní zátěž pro ekonomické subjekty. Stát také může přispět ke zlepšení podnikatelského prostředí stanovením jasných a dlouhodobých mantinelů tranzice, nebo vytyčením srozumitelné koncepce. Taková vize však musí pevně stát na reálných finančních základech a jsme zpět u problematiky kvantifikace nákladů a identifikace zdrojů financování.
Jaké jsou v současnosti nejdůležitější priority? Které konkrétní oblasti jsou stanoveny jako klíčové a kam aktuálně směřuje největší podíl finančních prostředků?
To, co se považuje za priority, není tak jednoznačné. Jde o soubor vzájemně propojených opatření, které na sebe navazují. Například pokud chcete splnit cíl podílu OZE (obnovitelných zdrojů energie) na konečné spotřebě elektřiny, můžete to dosáhnout buď masivní výstavbou OZE při zachování současné spotřeby energií, nebo investicemi do opatření ke snížení spotřeby a zvyšování energetické účinnosti. Tímto způsobem by stávající OZE měly vyšší podíl na spotřebě elektřiny. Jedno ovlivňuje druhé. Nemůžeme se zaměřit pouze na jednotlivé věci, protože dekarbonizace představuje celý komplex vzájemně provázaných opatření.
Naší prioritou je soustředit se na to, kolik to bude stát, ověřit kvantifikace a odhady nákladů a hlavně zajistit, že pro všechna plánovaná opatření jsou identifikovány reálně dostupné zdroje financování. Důležitá pro nás je informace o tom, jaký bude dopad na státní rozpočet resp. na veřejné finance, abychom na tyto dopady byli připraveni a nemuseli čelit nepříjemným překvapením. Zároveň je nutné výdaje vnímat v dlouhodobějším horizontu a dnešní náklady hodnotit oproti možným budoucím přínosům. Tranzice není jednorázovou investicí nebo výdajem, probíhá již několik dekád, přičemž nyní je s ohledem na závazky ČR v některých oblastech zapotřebí zrychlit. V každém případě se nám již od 90. let daří výrazně oddělovat trajektorie růstu české ekonomiky na straně jedné a její energetické spotřeby a emisní náročnosti na straně druhé. Posledních 30 let je tak důkazem, že hospodářský růst a tranzice na nízkouhlíkovou ekonomiku nejsou neslučitelné koncepty.
Udržitelnost se zatím do tvorby státního rozpočtu nepromítá
Jakým způsobem se financování udržitelnosti promítá do plánování a tvorby státního rozpočtu?
Zatím se to nijak nepromítá. Jsme útvar, který reálně funguje od poloviny roku 2024, a prozatím neexistují žádné ustálené mechanismy, jak by se perspektiva udržitelnosti propsala do přípravy státního rozpočtu. V rozpočtovém procesu to zatím není, ten je jasně definovaný, a prostor pro to tam zatím není. Ale v tomto ohledu nejsme jediní. Mnoho zemí se zabývá tím, jak problematiku financování udržitelnosti zapracovat, protože agenda financování udržitelnosti je relativně nová a stále se vyvíjí.
V rámci EU máme v tomto ohledu určitou nevýhodu, protože jsme zvyklí se dívat na to, jak to funguje v zahraničí – ale to nám v tomto případě moc nepomáhá. Existují příklady dobré praxe, například v Německu, Dánsku, Nizozemsku nebo Rakousku. S těmito zeměmi intenzivně komunikujeme, navštívili jsme je a setkali se tam s našimi protějšky, abychom zjistili, jaké iniciativy v oblasti financování udržitelnosti realizují, ale většina z těchto aktivit začala před dvěma až třemi lety, jejich náskok tedy není nijak velký.
Takže pro rozpočet na rok 2025 ještě prostor nebyl. A co rozpočet pro rok 2026, u něj už ta příležitost bude?
Je opravdu těžké přesně definovat, co vlastně udržitelnost znamená. Agenda financování udržitelnosti obsahuje určité prvky, které lze využít jako nástroj hospodářské politiky. Existuje například klasifikační seznam udržitelných činností, tzv. taxonomie EU, který zahrnuje ekonomické aktivity v různých odvětvích, a pro každou z nich existují jednotná kritéria udržitelnosti napříč EU. Velmi zjednodušeně jde říci, že pokud firma ve zpracovatelském průmyslu vyrábí konkrétní produkt za určitých podmínek, může ho označit za udržitelný, pokud významně přispívá k některému z cílů taxonomie, jako jsou např. zmírnění změny klimatu nebo adaptace na ni. Současně platí, že pokud firma přispívá k dosažení jednoho z cílů, nesmí tím poškozovat jiné cíle taxonomie, jako je např. ochrana biodiverzity nebo oběhové hospodářství. Předpokladem je, že pro takovou výrobu bude pak snazší najít financování, nebo jinými slovy, že banky budou takové činnosti velmi rády financovat, protože sami chtějí mít udržitelné úvěrové portfolio, pokud významně přispívá k některému z cílů taxonomie, jako jsou např. zmírnění změny klimatu nebo adaptace na ni.
To je koncept udržitelnosti, s nímž technicky pracujeme a který je sladěn napříč EU. Je to jednotný klasifikační systém, který není závaznou regulací, jak se občas může zdát. Povinné je pouze reportování firem a finančních institucí o tom, jak jsou jejich činnosti v souladu s tímto klasifikačním systémem, nebo jak prezentují svůj podnikatelský model v rámci ESG (environmentální, sociální a správní) reportingu.
Pokud jde o začlenění tohoto konceptu do státního rozpočtu, je to otázka zeleného rozpočtování. Od 1. ledna 2025 v našem odboru vzniklo oddělení Zeleného rozpočtování (tz. green budgeting), které bude mít primárně dva úkoly. Prvním úkolem bude tzv. oštítkování výdajových položek, tedy identifikace těch výdajů v rozpočtu, které jsou relevantní pro tranzici, např. transformace energetiky a související infrastruktury, snižování emisní intensity ekonomiky a zvyšování energetické efektivity, politiky na ochranu životního prostředí apod. Tyto výdajové položky budou označeny a monitorovány v souvislosti s plněním evropských a domácích cílů a mezinárodních závazků ČR v oblasti energeticko-klimatických politik.
Druhým úkolem bude hodnocení efektivity těchto výdajů, což je oblast, která zatím není dostatečně sledována. V současnosti není zvykem nastavovat měřítka pro výkon výdajů, tedy systematicky sledovat, jakým způsobem konkrétní výdaje přispívají k dosažení stanovených cílů a kolik to stojí. Jde nám o přidanou hodnotu financovaných projektů. My bychom se chtěli identifikovat relevantní výdaje pro tranzici a následně hodnotit efektivitu, resp. hodnotu za peníze, těchto výdajů, zejména pak investic a dotací. Chceme se zaměřit na metriky efektivity, jako je např. poměr mezi vynaloženými prostředky a dosaženým snížením CO2. Velmi zjednodušeně lze říci, že bychom takto mohli porovnávat investice do elektrifikace MHD a kotlíkových dotací a zkoumat, jaký vliv na snížení emisí mají jednotlivé výdaje.
O velmi nízké efektivitě vynakládaných dotací vypovídá také nedávná zpráva NKÚ.
Není divu, protože systémově chybí poptávka po sledování těchto věcí. Musela byste mít shodu napříč politickým spektrem a zavést celosystémový přístup, něco jako výkonové rozpočtování. Znamenalo by to ale zásadní revizi stávajícího ekosystému. A to by mělo dopady nejen v podobě zavedení nových mechanismů a nástrojů, ale také zvýšené nároky na kapacity a schopnost aparátu s těmito koncepty pracovat. Nejde přitom pouze o MF, ale souvisí to samozřejmě i s odpovědností správců jednotlivých rozpočtových kapitol. Je to tedy velká systémová změna, která je určitě žádoucí, ale není jednoduchá.
Státní podpora zelených financí je politicky citlivé téma
Ráda bych se v téhle souvislosti zeptala, jestli by podle Vás neměl stát zelené tranzici jít pro soukromý sektor příkladem?
Obvykle stát může poskytovat podporu, vytvářet nějaké pokyny nebo návody z pozice státní správy, z pozice aktéra, který se snaží zajistit konkurenceschopnost hospodářství, zvyšování přidané hodnoty a produktivity práce. Jde především o snižování dodatečné administrativní zátěže, zajištění přístupu k potřebným datům, metodickou podporu, zprostředkování relevantních informací odborné i laické veřejnosti atd.
Zpětná vazba od soukromého sektoru ukazuje, že zapracovávání principů udržitelnosti, jak jsem zmínil, skutečně probíhá. Ze strany bank evidujeme relativně významnou poptávku po zohledňování udržitelnosti v podnikové sféře. Řada podniků pak vnímá současné výzvy a snaží adaptovat. Je to snaha dívat se na dlouhodobější horizont a budovat odolnost podniků, byznys modelů a výrobních procesů. V dlouhodobém horizontu takové přístupy činí ekonomiku i firmy odolnějšími vůči změnám souvisejícím s klimatickou změnou, ale rovněž např. šokům v souvislosti s vývojem cen energetických komodit. Stát tedy může tuto změnu podporovat různými nástroji, například přesměrováním veřejných výdajů. Má k dispozici také nástroje v daňové oblasti, takže možnost diskrece ze strany státu určitě existuje. Ale je to velmi politicky citlivé téma, takže výstup toho, co státní správa v této oblasti dělá, je závislý na tom, jak to daná vláda vnímá.
Minimálně slovo „konkurenceschopnost“ se teď těší velké oblibě. Nemohla by právě tahle nálepka důraz na podporu zelených investic zatraktivnit?
Určitě, na pracovní úrovni se to snažíme podávat pragmaticky, bez jakéhokoliv ideologického zaměření, a upozorňujeme na skutečnosti, na kterých zakládáme naše kroky. Máme evidence-based přístup, kdy jdeme do diskuse s konkrétními daty a popisem reality v ruce, což usnadňuje vyjednávání. Celá řada těchto diskusí je často ideologicky zabarvená, takže dívat se na to tímto prizmatem je zásadní.
Konkurenceschopnost je naprosto klíčová pro ekonomiku typu České republiky, zvlášť pokud si uvědomujeme její emisní profil a strukturu hospodářství s relativně vysokým podílem průmyslu. Na tyto věci kontinuálně upozorňujeme a bylo by dobré je vnímat při rozhodování o tom, co se bude v budoucnu dělat, financovat a podobně.
Jak tedy dát dohromady finanční prostředky, které jsou, zjednodušeně řečeno, potřeba ke transformaci Česka?
Důležité je zapojování různých zdrojů. U veřejných zdrojů se snažíme zlepšit efektivitu a dívat se na principy jako je hodnota za peníze („value for money“). Tento přístup je v souladu s konsolidací veřejných financí. Velký důraz ale klademe na zapojení soukromého kapitálu, protože už je jasné, že převážnou většinu nákladů spojených s dekarbonizací, asi dvě třetiny až tři čtvrtiny, bude hradit soukromý sektor. Stát nemůže být zodpovědný za to, že bude platit podnikům jejich transformaci. Proto je důležité využít obrovské množství prostředků, které máme z různých fondů EU, například z Modernizačního fondu, kohezní politiky atd.
Je potřeba efektivně využít tyto prostředky, protože jejich správné použití a efektivita mohou rozhodnout o tom, kde bude ČR za 10 až 15 let v hodnotových řetězcích a jaká bude naše konkurenceschopnost a produktivita. Naším cílem je, aby veřejné a evropské peníze byly využívány co nejvíce pro mobilizaci soukromého kapitálu. Sledujeme, zda podporujeme konkrétní věci pomocí dotací a jestli tyto dotace správně nastavujeme, například pro firmy, které budou chtít postavit solární park u svého provozu a využívat tuto bezemisní energii.
Je to i o tom, jak správně nastavit podporu těmto firmám, aby mohly bezemisní výrobu stavět. Zajímá nás, jak nastavit dotační poměr – pokud dosud dostávaly investiční podporu například 40 %, zda by nestačilo 25 %. Je důležité podívat se na trh a zjistit, po čem je poptávka, jestli je lepší provozní podpora nebo investiční podpora, a správně nastavit tyto mechanismy. Máme za sebou mnoho případů, kdy to nastavení nebylo ideální, protože je toho opravdu hodně a kapacity na straně státu jsou omezené.
Náklady na dekarbonizaci významně pokrývá obří balík peněz z EU
Podle reportu z poloviny letošního roku by Česko mělo investovat právě ze soukromých prostředků zhruba 61 miliard euro. Kde je tedy hledat a jak tyhle peníze „přitáhnout“?
Nevím, jaký report máte přesně na mysli. Státní rozpočet určitě nemůže hradit náklady (spojené s transformací), protože potřebné prostředky zkrátka nemá k dispozici. Přílišné zatížení veřejných rozpočtů by vedlo k dalšímu zadlužení. Vláda schválila novou verzi národního klimaticko-energetického plánu, ve které popisuje cíle a záměry ČR. Odhady nákladů jsou prozatím ve velmi obecné rovině, na konkrétních číslech zatím není shoda.
V každém případě je tam významná komponenta soukromého kapitálu. To je zcela logické, protože stát nemůže podnikům hradit náklady na nezbytnou modernizaci a inovaci jejich technologií. Podniky obecně procházejí procesem obnovy kapitálu, kdy se pravidelně investuje do nových strojů a zařízení. Ty bývají energeticky efektivnější, a tím pádem jsou schopné mít, zjednodušeně řečeno, větší výstup při menších vstupech. A při tom se zároveň snižují jejich emisní profily. Tento proces probíhá v ČR již několik dekád, jenom jsme ho nenazývali dekarbonizací. Jinými slovy náklady na dekarbonizaci nejde zcela oddělit od nákladů na běžnou obnovu kapitálu, která probíhá zcela odvisle od toho, jestli tu máme Green Deal, či nikoli.
Jak jsem již zmiňoval, v posledních letech je viditelný trend poklesu emisí při růstu HDP. Česko od 90. let, kdy žádnou dekarbonizační strategii nemělo, významně snižuje emisní stopu svého hospodářství, které přitom výrazně roste. Čili je na dekarbonizační trajektorii, kterou bychom teď ale potřebovali „zestrmit“.
K tomu se používají různé nástroje. Státní rozpočet se snažíme konsolidovat a je omezený. Pak je tu obří balík z EU, která má prostředky na pokrytí části nákladů dekarbonizace. Tyto prostředky podle předběžných odhadů pokrývají až 80–90 % nákladů, které do dekarbonizace plynou či mají plynout celkem z veřejných zdrojů. To jsou především rizikové oblasti, které představují pro soukromý sektor příliš vysoké riziko – a my proto ta rizika můžeme tlumit. To může zahrnovat garanční schémata, financování nižších úrokových sazeb, poskytování mezaninového kapitálu, dotace a daňové úlevy, nebo naopak daňové zatížení negativních externalit. Množství nástrojů je velmi široké, ale jejich účelem je vytvořit prostředí, které usnadní soukromé investice do dekarbonizace. Snaha je o maximální využití finančních nástrojů a snížení dotačního financování.
Často se objevuje názor, že v Česku je hlavním problémem neustálé se měnící podmínky, což demotivuje investory. Pozorujete to v praxi?
To je velmi těžce měřitelné. Co ale určitě platí, je, že pokud máte dlouhodobou vizi a přístup, který jasně říká, že bereme na vědomí určité závazky, tak to investory motivuje. Nebo že jsme součástí širšího a funkčního ekonomického celku, ve kterém je lepší něco vytvářet a konstruktivně přispívat. Pokud takovou vizi dokážete popsat a říct, co je potřeba, aby se naplnila, investoři to vnímají jako čitelnější prostředí.
Naopak, pokud neustále přešlapujeme a několik let přemýšlíme, jestli vůbec máme nějaké závazky, nebo zpochybňujeme některá dřív stanovená východiska, tak to pro investory znamená nejistotu. Pokud víte, kam chcete za 15–20 let dojít a máte politickou shodu na tom, jak se k tomu dostanete, investoři mají jasný obrázek. Takové prostředí je pro ně úplně jiné než prostředí, kde nevíte, co bude za dva, tři nebo pět let.
Taková nejistota také stojí úplně jiné peníze. Pokud se investoři rozhodnou financovat projekty, musí vědět, že se politika nezmění. A změna politiky v takto významné a investičně náročné oblasti, jakou je tranzice ekonomiky ČR, pro ně může být velký problém. A nemluví se o něm jen v Česku, zmiňují ho také mezinárodní organizace. Stabilita v této oblasti by byla určitě žádoucí.