Metodiky ESA 95, GFS 1986 a GFS 2001

Metodiky vykazování vládního deficitu a dluhu

Jeden deficit, dvě metodiky

Existují dva základní způsoby vykazování vládního dluhu a deficitu. Podle metodiky Mezinárodního měnového fondu (GFS 1986, resp. GFS 2001) a podle metodiky Eurostatu (ESA 95). Odlišnosti mezi oběma metodikami lze zjednodušeně popsat jako rozdíl mezi jednoduchým účetnictvím, které pracuje s peněžními toky a podvojným účetnictvím, které sleduje také pohledávky a závazky.

Za vykazování deficitu v metodice GFS 1986 (Government Finance Statistic), jejímž autorem je Mezinárodní měnový fond, je zodpovědné Ministerstvo financí (dále jen MF). Tato metodika je blízká národní metodice sledování příjmů, výdajů a deficitu státního rozpočtu (dále jen SR) a ostatních segmentů veřejných rozpočtů, a proto je používána v rozpočtových dokumentech a při fiskálních predikcích. Výhodou je dostupnost dat v relativně krátkém čase po skončení sledovaného období, a také nižší náročnost na zdrojová data. Zároveň umožňuje včasné vytváření fiskálních predikcí. Má přímou vazbu na schvalovaný státní rozpočet, rozpočty státních fondů a ostatních segmentů veřejných rozpočtů. Z tohoto důvodu je v rozpočtových dokumentech uváděno saldo vládního sektoru v metodice GFS 1986 a stejný přístup byl zvolen i při koncipování reformy veřejných rozpočtů.

Metodika Eurostatu ESA 95 (European System of Integrated Economic Accounts) je relevantní pro výpočet maastrichtských konvergenčních kritérií vládního deficitu a dluhu. Tato metodika je Eurostatem průběžně aktualizována, přičemž Eurostat také kontroluje její implementaci v jednotlivých zemích. Za dodržování tohoto standardu je zodpovědný národní statistický úřad, v České republice je to tedy Český statistický úřad (dále jen ČSÚ). V dokumentech předkládaných orgánům Evropské unie jsme povinni vykazovat údaje o hospodaření vládního sektoru v metodice ESA 95. Jedná se zejména o tzv. Fiskální notifikaci vládního deficitu a dluhu, která je Evropské komisi předkládána dvakrát ročně (1. dubna a 1. října). ČSÚ v rámci ní zpracovává údaje za minulost, Ministerstvo financí predikci pro běžný rok. Z notifikovaných údajů vychází rovněž Konvergenční program, který obsahuje predikci MF v delším časovém horizontu.

Mezinárodní měnový fond vytvořil nový mezinárodní statistický standard pro kompilaci fiskálních dat GFS 2001, který začal být implementován členskými státy od r. 2002. Tento standard se svojí podstatou blíží metodice ESA 95, tedy vykázaný deficit a dluh se blíží deficitu a dluhu používanému při výpočtu maastrichtských kritérií za fiskální oblast. Plná implementace standardu GFS 2001 představuje vzhledem k jeho náročnosti na vstupní zdrojová data a k širšímu pojetí vládního sektoru oproti standardu GFS 1986 dlouhodobý proces. Také MF přistoupilo k jeho postupnému zavádění (viz Vládní finanční statitstika - nová metodologie 2001.)

Příčiny rozdílů mezi údaji

V současné době představuje zásadní rozdíl mezi metodikou GFS 1986 a ESA 95 vymezení vládního sektoru (viz příloha č. 1). Aktuální ESA 95, na rozdíl od GFSM 1986, zahrnuje navíc následující subjekty: Podpůrný garanční rolnický a lesnický fond, Vinařský fond, ČKA a její dceřiné společnosti, Českou inkasní, Správu železniční a dopravní cesty, PPP centrum , veřejné vysoké školy, veřejné výzkumné instituce, Asociaci zdravotních pojišťoven, Centrum mezistátních úhrad a část příspěvkových organizací. Zatímco v metodice GFS 1986 jsou tyto instituce zachyceny pouze prostřednictvím jejich odvodů (na straně příjmů veřejných rozpočtů) dotace jím poskytnutých transferů (popř. úhrady ztrát) (na straně výdajů veřejných rozpočtů), v ESA 95 je zachyceno celkové hospodaření těchto institucí. Navíc může docházet i k časovému nesouladu mezi vznikem ztráty (např. ČKA), způsobem promítnutí v ESA 95 (viz příloha č. 2) a její skutečnou úhradou promítnutou do deficitu v GFS 1986 (viz obecně rozdíl mezi údaji na cash bázi a akruálním principem).

• Metodika GFS 1986 je postavena na bázi peněžních toků. Veškeré operace běžného roku jsou sledovány na hotovostním principu, tedy v okamžiku, kdy je příjmová, resp. výdajová operace realizována.
• Metodika ESA 95 pracuje s daty na akruálním principu. To znamená, že operace daného fiskálního roku jsou zachycovány tehdy, když se ekonomická hodnota vytváří nebo zaniká a také tehdy, když se pohledávky a závazky zvyšují nebo snižují bez ohledu na to, kdy bude realizovaná operace peněžně uhrazena a zda vůbec s peněžním tokem souvisí. U metodiky ESA 95 proto neexistuje přímá vazba na příjmy, výdaje a výsledek hospodaření uváděný v rozpočtových dokumentech.

Uplatnění akruálního principu v praxi znamená např.:

• Zachycení nárokových, tj. časově rozlišených položek. To se týká zejména daní a příspěvků na sociální a zdravotní zabezpečení a úroků spojených s dluhovou službou.
• Zisky/ztráty z kursových pohybů, které jsou v metodice GFS 1986 zaznamenány v příjmech/výdajích veřejných rozpočtů se podle ESA 95 vylučují.
• Ztráta z hospodaření ČKA vzniká zejména přebíráním nebonitních aktiv Českou konsolidační agenturou na základě rozhodnutí vlády (saldo ČKA je negativně ovlivněno zachycením výdajového kapitálového transferu ČKA, který vyjadřuje rozdíl mezi odhadem tržní ceny aktiva a jeho pořizovací cenou, resp. odpovídá výši opravných položek, které ČKA k těmto aktivům vytváří. Zaúčtování je provedeno vždy v tom roce, kdy dochází k převzetí nových aktiv. V metodice ESA 95 je výdajový kapitálový transfer státního rozpočtu na úhradu této ztráty zachycen v okamžiku jejího vzniku bez ohledu na to, zda došlo k jeho úhradě, v metodice GFS 1986 je výsledek hospodaření státního rozpočtu ovlivněn teprve skutečnými úhradami ve prospěch ČKA.

V souladu s manuálem ESA 95 o vládním deficitu a dluhu (ESA 95 Manual on Government Deficit and Debt) dochází k zahrnutí jistiny státních garancí do vládního deficitu a dluhu v okamžiku první úhrady ze státního rozpočtu (splacení úroku či jistiny)1 a to v jejich plné výši, tj. v celkové výši poskytnuté garance. Úhrada splátek jistiny v dalších letech již následně ovlivňuje (snižuje) jen výši dluhu vykazovaného v metodice ESA 95, vládní deficit zvyšují pouze úrokové platby. Deficit, popř. i dluh v metodice GFS 1986 je ovlivňován postupně v okamžiku realizace těchto plateb.

Dalším příkladem rozdílu metodik ESA 95 a GFS 1986 je odpis dluhu státu. V tomto případě v ESA 95 snížení dluhu představuje současně příjmový kapitálový transfer (snížení deficitu). Např. roce 2001 SRN odpustila část dluhu České republice na základě bilaterální dohody uzavřené mezi oběma státy. Z pozice ČR se jednalo o příjmový kapitálový transfer zlepšující saldo ve výši odpuštěné částky. V metodice GFS 1986 došlo pouze ke snížení dluhu bez ovlivnění deficitu vládního sektoru.

• Splátky zahraničních pohledávek formou dodávky např. vojenské techniky vstupují do mezispotřeby a zvyšují deficit vlády (splátky ruského dluhu v r. 2005). Metodika GFS 1986 tuto operaci neuvažuje.
• Odlišně je v metodice ESA 95 zaznamenáváno také odpuštění nedobytných pohledávek rozvojovým zemím. Zatímco tato operace neovlivňuje deficit v metodice GFS 1986, v ESA 95 se odpuštění promítne do zvýšení vládního deficitu (ve výši odpuštěné části pohledávky) jako výdajový kapitálový transfer.
• Finanční pronájem (leasing) s následnou koupí najaté věci, který je klasifikován podle metodiky GFS 1986 jako výdaj, je ovlivňován postupně splátkami podle splátkového kalendáře, je v ESA 95 považován za nákup na úvěr, a proto je celkový objem budoucích splátek jistin tohoto úvěru imputován do deficitu i dluhu v okamžiku dodávky. Příkladem může být pronájem vojenských letounů Grippen, navíc modifikovaný tím, že se jedná o vojenskou techniku (nákup vojenské techniky není součástí tvorby fixního kapitálu, je zahrnován přímo do mezispotřeby).
• Také u finančních toků z fondů Evropské unie jejichž příjemcem je vládní subjekt, je třeba v metodice ESA 95 eliminovat časový nesouladu mezi realizovaným výdajem a příjmem prostředků z rozpočtu EU na jeho úhradu, který by vedl ke zkreslení salda vládního sektoru. V metodice GFS 1986 je takové zkreslení přirozeným důsledkem uplatňování cash principu.

Závěr

Z výše uvedeného vyplývá, že příčinou rozdílných výsledků jsou odlišnosti v použitých metodikách (ESA 95 a GFS 1986). Do vládního deficitu a dluhu byly postupně zapracovány dopady závazků, které přijaly minulé vlády (ztráty transformačních institucí, garance za vládní úvěry atd.), které tvoří objemově největší rozdíly. Postupnou implementací a následným plným přechodem na novou metodiku GFS 2001 by se výsledky hospodaření státu v metodice GFS 2001 a ESA 95 měly v budoucnu sbližovat.