Metodika odvození výdajových rámců státního rozpočtu a státních fondů – 4. aktualizované vydání
Zákon č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, zavedl do českého rozpočtového procesu číselné fiskální pravidlo, které obecně určuje stanovení závazného konsolidovaného rámce výdajů státního rozpočtu a státních fondů. Konstrukce pravidla je založena na principu proticyklického a obezřetného nastavení fiskální politiky, který propojuje evropskou legislativu s národním rozpočtovým procesem. Konkrétními metodickými postupy pak zákon pověřuje Ministerstvo financí a Národní rozpočtovou radu, které mají podle § 12 odst. 1 vypracovat a zveřejnit „…popis postupu při stanovení výdajového rámce státního rozpočtu a státních fondů z celkových výdajů sektoru veřejných institucí…“ a dle § 10 odst. 6 zákona také „…postup při stanovení jednorázových a přechodných operací a úpravě celkových příjmů o vliv hospodářského cyklu“. Ministerstvo financí potom podle společných metodik postupuje, zatímco Národní rozpočtová rada posuzuje, zda jsou pravidla určená zákonem a metodikami plněna.
Popisem výše uvedených postupů dohodnutých mezi Ministerstvem financí a Národní rozpočtovou radou se zabývá tento materiál. Metody zde popsané vychází z teorie a praxe uznávaných mezinárodních organizací, statistických postupů či klasifikací, stejně jako z dlouhodobých zkušeností Ministerstva financí. Oproti první metodice (MF ČR a NRR, 2018) explicitně odkazuje na střednědobý rozpočtový cíl ukotvený v nařízeních Rady EU o Paktu o stabilitě a růstu a zahrnuje do postupu odvození částky nadměrné nápravné složky.
Proces stanovení závazných výdajových rámců státního rozpočtu a státních fondů spočívá obecně v několika krocích. Nejdříve je určena výše strukturálního salda sektoru vládních institucí, protože stanovení a odvození výdajových rámců probíhá přes položky sald, nikoliv výdajů. Minimální výše strukturálního salda je pro roky 2024 až 2027 dána §10a zákona a pro následující roky je minimální výše dána zákonem stanovenou hodnotou ve výši −1 % HDP nebo hodnotou střednědobého rozpočtového cíle.1 K takto získané hodnotě strukturálního salda sektoru vládních institucí se na příslušný rok přičtou případné výdaje způsobené aplikací částky podle § 10 odst. 3 a únikových klausulí podle § 10 odst. 4 zákona. Od takto vypočteného salda se odečtou predikce strukturálních sald ostatních složek sektoru vládních institucí. Stěžejní je přitom zejména prognóza hospodaření územních samosprávných celků a zdravotních pojišťoven. Řada dalších jednotek sektoru vládních institucí hospodaří buď vyrovnaně ze zákona, nebo v průměru s obvykle nulovým či velmi malým saldem. Tím zbude pouze strukturální saldo státního rozpočtu a státních fondů.
Jelikož státní rozpočet a státní fondy rozpočtují příjmy a výdaje v celkovém, nikoliv strukturálním pojetí, a navíc v hotovostním, nikoliv v akruálním vyjádření, spočívají následující kroky v úpravách těmito směry. Pro odvození celkového salda je ke strukturálnímu saldu státního rozpočtu a státních fondů v akruální metodice přičtena cyklická složka příjmů státního rozpočtu a státních fondů a saldo jejich jednorázových a jiných přechodných opatření. Celkové saldo státního rozpočtu a státních fondů v akruální metodice je potom opačným způsobem, než kterým se sestavují akruální údaje z hotovostních pro účely Evropského systému národních a regionálních účtů, upraveno do metodiky hotovostních toků.
Protože závazný je výdajový rámec, nikoliv saldo, je ve finálním kroku odečteno odvozené hotovostní saldo státního rozpočtu a státních fondů od prognózovaných konsolidovaných hotovostních příjmů státního rozpočtu a státních fondů. Tím vznikne konsolidovaný výdajový rámec státního rozpočtu a státních fondů, jenž slouží jako výchozí bod rozpočtového procesu.
Materiál se věnuje jednotlivým částem odvození výdajových rámců detailněji. Byl rozdělen a seřazen do tematických celků podle toho, v jaké části posloupnosti odvození je příslušná problematika aplikována.
1 Zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti v § 10 odst. 1 připouští minimální hodnotu až ve výši −1 % hrubého domácího produktu. S ohledem na přímo aplikovatelné nařízení Rady (ES) č. 1466/97, o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik, ve znění pozdějších předpisů, je však nutné zohlednit i minimální výši střednědobého rozpočtového cíle pro Českou republiku odvozenou na základě dokumentů společně dohodnutých mezi Radou EU, či jejími věcně příslušnými přípravnými orgány, a Evropskou komisí, v návaznosti na výše zmíněné nařízení Rady. Pro účely odvození výdajového rámce se použije vyšší z hodnot, tj. buď -1 % HDP, nebo střednědobý rozpočtový cíl, je-li tento stanoven.